评论:行政强制法主要应是控权法

　　本报特约评论员兵临

　　以“公共利益”设定行政强制权行使标准，以“比例原则”作为平衡权利限制与保护的尺度，以正当法律程序规范权力运行过程，以畅通的司法救济实现对行政强制权的监督制约，理应成为行政强制法的立法追求。

　　全国人大常委会20日对行政强制法草案进行第四次审议。作为现代行政法领域中的支架性法律，行政强制法从1999年开始酝酿起草，历经2005年、2007年、2009年全国人大常委会三次审议，制定过程堪称命运多舛。由于涉及公共利益、执法部门利益以及公民权利，各方利益博弈十分激烈，一度阻碍了立法进程，这也从侧面说明这部法律对于法治而言“兹事体大”。

　　在政府行政行为中，行政强制最能体现公权对私权的拘束，往往是对相对人施与直接的物理性强制。这种针对公民权利做出的损益性行政暴力，决定了行政强制本身乃是一把“双刃剑”，用得好能够服务于社会公共治理并增进公民福祉，用不好就可能给公民权利带来极大伤害。因此，现代法治国家，无不通过严明立法控制政府强制权的取得与行使，有的甚至将政府的强制权审查委予独立的司法系统，以体现分权制衡与监督。

　　就立法而言，国家权力和公民权利之间的关系向来是行政法的核心难题，我国目前流行的行政法理论奉行“平衡论”，主张行政法既要保障公权力的有效行使，也要注重公民权利的维护，以实现二者的均衡制约。这当然是一种理想状态，但是我国长期实行“行政独大”体制，由此决定了行政立法在追求公权与私权平衡的价值定位中，应当侧重于对公权的控制和约束。具体到行政强制法上，就应将其重心放在控制、规范、监督行政强制的设定和实施上。

　　以上述标准衡量，目前的四审草案体现出了良好的控权意图。例如，草案明确五种情形下行政机关应当及时作出解除查封、扣押的决定，禁止行政机关和受委托第三人以暴力、胁迫以及其他非法方式实施代履行，同时还对行政强制程序作了进一步完善。这些条款的设计，能够在一定程度上剔除强制权“恶的一面”，有效避免运行过程中对公民权利造成的一些危险。

　　但是在有些环节，草案距离控权目标仍存在一定差距。以几次审议中都争论较大的行政强制设定权为例，草案虽然规定“法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施”，但仍然赋予法规部分设定权限，“法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项以外的行政强制措施”。这种“但书”条款，有时会在过度的行政阐释中突破立法本意。

　　总之，在行政权力仍未受到普遍法治约束的背景下，以“公共利益”设定行政强制权行使标准，以“比例原则”作为平衡权利限制与保护的尺度，以正当法律程序规范权力运行过程，以畅通的司法救济实现对行政强制权的监督制约，理应成为行政强制法的立法追求。