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编者按：此文系北京义联劳动法援助与研究中心有关此次《职业病防治法》修改历程的专业性回述。作为专业的劳动权利研究和法律援助机构，《职业病防治法》修法过程中，北京义联劳动法援助与研究中心从法理和现实案例层面出发，向全国人大和多个政府部门提供过大量专业意见，此法律的 3次修订过程中每次都有该机构的意见被吸收。
一、工作场所职业卫生监督管理部门得以确定
公共管理中，最需要防止“九龙治水”的局面出现。如果监管机构、监管职能不确定，则该项公共管理事务往往实际处于“无龙治水”的情况。职业病防治领域就面临这样的困境。
2002年5月1日生效的《职业病防治法》的第八条规定，国务院卫生行政部门统一负责全国职业病防治的监督管理工作；县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内职业病防治的监督管理工作。2003年10月，中央机构编制委员会办公室下发了《关于国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）主要职责内设机构和人员编制调整意见的通知》（中央编办发[2003]15号），规定：原由卫生部承担的作业场所职业卫生监督检查职责交由国家安全生产监督管理局。自此，职业病防治工作的监管主体出现了模糊不清的情况，各地的职业病监管工作的交接也存在着十分混乱的局面。直到2010年10月中央编制办还在发布《关于职业卫生监管部门职责分工的通知》（中央编办发[2010]104号），目的是形成责权一致、运转有效的职业卫生监管体制。长期的监管主体不明，导致了职业危害预防监管工作严重缺位，患了职业病的劳动者往往也找不到负责的监管机构，求告无门。而某些安监部门即使希望进行监管，也苦于缺乏法律赋予的处罚权。
《职业病防治法》的修订工作在监管体制上作了重大的突破。在一读稿中，国家层面的职业卫生监督管理职责分工得到了明确，国家安监总局的监管主体身份得到法律的确认。然而，地方上的监管主体仍然非常模糊：立法者采用的表述是“县级以上地方人民政府负责工作场所职业卫生监督管理的部门”。这相当于一个同义反复，无助于明确地方监管机构，而职业病防治的关键还是在地方。基层劳动者与社会组织对此反应强烈，经过全国人大部分常委委员、部门和地方向全国人大提交立法建议，全国人大法律委员会经同教科文卫委员会、中央机构编制委员会办公室、国务院法制办公室研究，建议将地方的工作场所职业卫生监督管理部门也明确为“安全生产监督管理部门”，这一意见在二读稿中得以体现，并在三读稿中保留。
自此，从中央到地方的作业场所职业卫生监督体制得以理顺。根据三读稿，安监部门负责监管工作场所的职业卫生情况，包括：工作场所职业病危害因素的强度或浓度是否符合国家职业卫生标准，用人单位是否提供符合标准的职业病防护设施和职业病防护用品，可能产生职业病危害的建设项目的审核，等等。这些均是职业病预防工作的重点，能有力地防范职业病于未然。而对于身患职业病的劳动者来说，当他们面临职业病诊断、求偿的困难时，可以第一时间向安监部门举报，寻求安监部门的帮助。根据三读稿第七十三条，对于拒不提供职业病诊断、鉴定所需资料的用人单位，对于不按照规定安排职业病病人、疑似职业病病人进行诊治的用人单位，对于未按照规定承担职业病诊断鉴定费用和职业病病人的医疗、生活保障费用的用人单位，安监部门可以最高处以20万元的罚款，情节严重的，可以责令停止产生职业病危害的作业，或者提请有关人民政府按照国务院规定的权限责令关闭。职业病诊断、鉴定机构也可以申请安监部门调查相关资料，以利于诊断、鉴定的顺利进行。
二、职业病诊断程序得到改进，但改善仍不彻底
张海超“开胸验肺”事件让国人看到了职业病劳动者要获得一纸职业病诊断证明是何其的艰难。当年，张海超是通过上访获得的职业病诊断资格，但还有许许多多职业病劳动者因为缺乏职业病诊断需要的资料，例如职业危害接触史、工作场所职业病危害因素情况等掌握在用人单位手中的资料，而被职业病诊断机构拒之门外。而且，劳动者没有法律救济途径来获得这些资料。
职业病的诊断和鉴定，由于是一种归因诊断，即要判断劳动者所患疾病和其所从事的职业是否有因果关系，因此，职业病危害接触史、工作场所职业病危害因素等是进行职业病诊断和鉴定的关键材料，职业病诊断、鉴定机构无法抛弃这些材料单独做诊断。因此，针对职业病诊断鉴定环节如何获取这些资料，三次修订层层递进，逐步完善，设计出有章可循的法律程序。
一方面，一读稿的第四十四条明确，承担职业病诊断的医疗卫生机构不得拒绝劳动者进行职业病诊断的要求。这一规定一直保留于二稿、三稿。
更为重要的是，一读稿专门增加了第四十八条第二款、四十九条和五十条，规定了职业病诊断所需的各种资料如果用人单位不提供，劳动者应该如何获得。对于职业史、职业病危害接触史中关于劳动关系、工种、工作岗位或在岗时间的争议，劳动者可以申请劳动仲裁；对于用人单位不提供工作场所职业病危害因素检测结果等资料的，延续了劳动争议中用人单位对掌握的材料不举证则承担不利后果的规则，规定诊断、鉴定机构应当结合劳动者的临床表现、辅助检查结果和劳动者的职业史、职业病危害接触史，并参考劳动者的自述、负责工作场所职业卫生监督管理部门提供的日常监督检查信息等，作出职业病诊断、鉴定结论；此外，职业病诊断、鉴定机构认为需要时，可以对工作场所职业病危害因素进行现场调查。
围绕这些条款，二读和三读稿继续进行完善。经各界反映，诊断鉴定机构的调查手段和能力有限，应当将工作场所现场调查交由安监部门进行。所以二读稿修改为“诊断、鉴定机构认为需要时，可以向安监部门提出，安监部门应当组织现场调查”。后经三读稿继续完善，诊断、鉴定机构可以选择自行调查或者向安监部门提请调查，而且安监部门应在十五日内组织现场调查，整个调查程序更加科学合理。而一读稿中的“劳动者对用人单位提供的工作场所职业病危害因素检测结果等资料有异议，或者因劳动者的用人单位解散、破产，无用人单位提供上述资料的，诊断、鉴定机构应当提请负责工作场所职业卫生监督管理的部门进行调查，由该部门对存在异议的资料或者工作场所职业病危害因素状况作出判定”也改为“安监部门应当自接到申请之日起三十日内作出判定”，有了明确的时间限制。
诊断、鉴定程序的改进将大大便利职业病诊断和鉴定机构了解作业场所职业病危害因素的情况，及时确定劳动者的职业病致病因素，有利于劳动者尽早获得职业病诊断/鉴定书。然而，这一改善仍然不彻底。首先，劳动者的职业史、职业病危害接触史仍然需要通过冗长的一裁二审程序，政府的调查能力没有在此发挥和体现，劳动者没有被赋予申请安监部门或者劳动部门调查的权利。其次，这些条款的落实仍待现实的考验，即职业病诊断、鉴定机构是否有充分的动力去申请安监部门进行现场调查？目前我国对于职业病诊断的期限并没有限制，职业病诊断、鉴定机构作为医疗机构，也不受到相关行政程序期限的约束。而且即使职业病诊断、鉴定机构向安监部门提出了申请，安监部门如果不在15日内进行调查，也并无直接的法律后果加以约束。这些问题仍亟待进一步的解决对策。
三、用人单位及其负责人的义务进一步明确，违法成本增加
一读稿中，明确了职业病防治工作中的“用人单位负责”机制，接受职业卫生培训的主体从原法的“用人单位负责人”改为“用人单位的主要负责人和职业卫生管理人员”；增加了可对用人单位加以处罚的违法行为种类：包括未在劳动者离开用人单位时提供职业健康监护档案复印件，隐瞒、毁损职业健康监护档案、工作场所职业病危害因素检测评价结果等相关资料，不提供职业病诊断、鉴定所需资料等等。二读稿中还增加了“用人单位应当依照法律、法规要求，严格遵守国家职业卫生标准，落实职业病预防措施，从源头上控制和消除职业病危害”，“用人单位的主要负责人对本单位的职业病防治工作全面负责”，“用人单位应当保障职业病防治所需的资金投入，不得挤占、挪用，并对因资金投入不足导致的后果承担责任”。在三读稿的附则部分，劳务派遣用工单位的责任也得到明确：“劳务派遣用工单位应当履行本法规定的用人单位的义务”，这将有力防治一些用工单位利用劳务派遣制度不顾劳动者的职业健康。
对用人单位的违法行为的行政处罚，一读稿并未提高力度，相对于从02年至今持续上涨的物价，无疑是减轻了处罚力度。因此，二读稿中提高了部分违法行为的罚款数额（原法63，64，70条），例如，订立或者变更劳动合同时未告知劳动者职业病危害真实情况的，可以在警告外并处五万元以上十万元以下的罚款，而原来的标准是二万元至五万元。此外， 二稿还单独增加了一条，违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
四、工会在职业病防治工作中的地位进一步加强
每一稿中工会的作用逐步得到加强和明确。一读稿中，第四条增加了一款“工会组织依法对职业病防治工作进行监督，维护劳动者的合法权益”；后有些常委委员提出，应当进一步发挥工会组织在职业病防治工作包括制度建设中的作用。因此，在三读稿中，本款又增加了一句“用人单位制定或者修改有关职业病防治的规章制度，应当听取工会组织的意见”；原法第三十七条的基础上增加了工会依法代表劳动者与用人单位签订劳动安全卫生专项集体合同的规定。
这些规定强调了工会组织在职业病防治工作中的角色，有利于推动职业危害的防治工作。尤其是，在职业病防治的规章制度的制定和集体合同签订阶段加强工会的作用，将提高职业病预防的力度，改善劳动者的工作环境。
五、监管机构的法律责任进一步明确
地方政府和监管部门违反《职业病防治法》的规定，也将承担明确的法律责任。在一读稿中，明确规定了县级以上地方人民政府的直接负责的主管人员和其他直接责任人员、各职业卫生监督管理部门的主管人员和其他直接责任人员未依法履行职责情况下的行政处分。在二读稿中，又增加了规定，对建设项目审批部门、建设项目施工许可部门违反本法规定，擅自批准可能有职业病危害的建设项目或者发放施工许可的，应受到相关行政处分；二稿还单独增加了一条，违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
六、无法确认劳动关系的职业病劳动者将获得民政救济
国务院提出的草案说明中提及，有少数职业病患者因其用人单位已不存在或无法确认劳动关系，对这部分人员的职业病救治难以纳入草案的规定办理，拟另行研究解决办法。审议中，有些常委委员和专家提出，应建立专门的职业病救治基金，解决这部分人的救治问题。考虑到这个问题情况十分复杂，实践中对这部分人员主要通过地方政府救助解决其医疗和生活困难，法律委员会经同财政部、民政部研究，在二读稿中增加规定：“用人单位已经不存在或者无法确认劳动关系的职业病病人，可以向地方人民政府民政部门申请医疗救助和生活等方面的救助。”
后有些常委委员提出，目前一些地方医疗救助水平较低，难以满足职业病病人的救治需要，应进一步采取措施使这部分职业病病人得到医疗救治。根据有些地方好的做法，三读稿在该条的基础上，增加了一款：“地方人民政府根据本地区的实际情况，可以采取多种其他措施，使用人单位已经不存在或者无法确认劳动关系的职业病病人获得医疗救治。”
七、疑似职业病病人的劳动合同权利经历了波折
原法规定，在疑似职业病病人诊断或者医学观察期间，不得解除或者终止与其订立的劳动合同。然而，在一读稿中，“不得终止”被删去。这将导致那些恰逢劳动终止期，却未确诊的劳动者要自行承担医疗费用，以及待确诊后面临劳动合同已终止的难题。同时也和《劳动合同法》的相关规定抵触。所幸三读稿又将“不得终止”重新写入，和原法保持了一致。（本文作者系北京义联劳动法援助与研究中心主任黄乐平和北京义联劳动法援助与研究中心研究员叶明欣。）
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