电力改革10年回到起点 改革方向仍在研究

　　在被称为最后的垄断堡垒“铁道部”被撤销之后，人们的眼光重新转向上一轮市场化改革已确定好市场化路径、有待执行的一些基础产业领域。电力，无疑是其中最典型的代表之一。

　　从2002年发布以市场化改革为主导的标志性5号文件起，中国社会已然过去一个长达10年的政治周期，电力改革被众多业内人士认为，实际上无所进展。随着曾被当作主要改革对象的国家电网公司的业务范围和实力已进一步壮大，中国电力改革重新回到了“怎么改”这一起点问题上。

　　无论是来自国家发改委，还是国务院发展研究中心等部门的相关学者，在《南风窗》记者问及关于电力改革的进展和个人观点时，一致的回应是：等三中全会后再说。显然，在输配电改革、电力市场建设和电价改革等牵涉重大利益重置和分配的电力改革领域，业内人士对被赋予“改革之会”的三中全会普遍抱有较大希望。

　　改革方向仍在研究

　　2002年，在时任国务院总理朱镕基的推动下，国务院发布《中国电力体制改革方案》（业内简称5号文件），启动了以市场化为方向的改革，核心是16个字—厂网分开、主辅分离、输配分开和竞价上网。

　　2003年走出第一步，通过对国家电力公司分拆重组，成立了国家电网公司、南方电网公司以及中电投、华能等五大发电公司。国家电力监管委员会应运而生。这一改革模式被认为是借鉴了英国的电力改革的模式。

　　在这一初步改革之后，曾进行厂网分开，在发电侧引入竞争，降低了发电设备和装机的造价。但此后，电改即限入举步不前之境，拟议中的主辅分离以及东北电力市场和直购电等试点陷入僵局。

　　与此同时，国家电网悄然完成了对五大区域电网的削权，将五大区域电网公司改为五大区域电网分部，将财权等下放到省级公司，区域电网成为单一的调度中心。而政府继续对上网电价和终端销售电价实行行政管制，国家电网保持着在买电和售电环节的垄断，原本计划进一步完成输配分开的国家电网公司“坐大”，在金融、电建、矿业等多个领域和海外大力扩张。

　　与此相对照，因电力市场改革而成立的电监会则被认为是10年无功，终于在今年初被撤销，并入国家发改委能源局，使得对于电力行业的监管方式，从政监分离再次调整为政监合一。作为电力市场化改革的产物，因为电力“市场”没有真正意义上形成，电监会一直处于“无市场可监管”的尴尬境地。在业内人士看来，10年来，它的主要成绩是进行了一系列以市场为导向的电力政策研究。

　　究其原因，电监会的职责与原先的设计差异很大，其应拥有的最重要的两个权力，即定价权（包括价格监管）和制定市场规则的权力，包括市场准入、退出以及投资要求等，前者仍在发改委价格司手里，后者由于国家电网在系统内迅速的收权，也被挡在行业之外。在这种缺乏实施行业监管的手段和资源的窘境下，电监会缺乏权威性在所难免。

　　另外，有研究者已经指出，只有用户容量相对饱和，电网容量和发电能力都有富余的情况下，厂网分开、竞价上网的改革才能真正发挥作用，当时也不具备这个条件。

　　于是，颇有讽刺意味的是，在理想色彩浓烈的市场化为导向的改革方案下，中国的电力改革逐渐形成了具有绝对垄断权的巨型国企。