慈善基金究竟该如何监管

基金管理成本为何不该“一刀切”

　　2004年颁布的《基金会管理条例》规定：“基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。”清华大学公共管理学院NGO研究所所长王名表示，相比于现行规定，15%是“很大的改进”，但慈善组织类型不同，有基金会、社会服务机构和社会团体，所以成本也各不相同。

　　认为慈善组织（基金会）所做的工作，就是向有需要的地区或个人捐款捐物，只是简单的资金流水管理和物资流动，这是对慈善事业的严重误解。北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍曾撰文介绍，对于社会服务机构等组织而言，他们主要是将慈善资产转化为社会服务提供给公众，例如提供特殊教育、残疾人康复服务，或者通过深度研究解决一些社会问题。比如著名的盖茨基金会从事的艾滋病防治研究。这些项目有的需要聘请大量专职人员，工资和福利是成本中的大头，有的需要投入大量研究经费，如果受限于10%或15%的成本比例，“将直接导致这些机构无以为继”。

　　中国社科院社会政策研究中心研究员杨团认为，慈善基金会也相当于一个企业，只不过是非盈利的，不同的基金会，规模大小不一，管理水平各异，其运作成本自然也有差别。美国有些基金会管理成本可能超过50%，有些基金运作成本还不足10%。如果强制执行统一的成本比例，对大基金太宽松，对小基金太严苛，总之既不合理，也不公平。杨团对本栏目表示，目前世界上大多数国家都没有对慈善基金的管理成本做出硬性限制。

不限成本 如何确保基金的慈善用途

　　以慈善大国美国为例，在美国，尽管注册基金会如同注册公司一般容易，“只要是在法律范围内，以公益为目的，谁都可以注册设立基金会”。但监管部门掌握了基金会的“七寸”，那就是对免税资格的诉求。要防止基金会骗取免税资格或公众捐赠，各私营基金每年都要填报统一制定的990-PF表单，该报表是一种相当全面、简明、指标化的评估和考量工具，必须反映机构资产、收入、支出和人员薪金情况，包括机构前5名收入最高的成员名单、前5名支付最高的合同商名单、筹款花费以及与所有董事会成员有关的金融交易记录。政府会严查基金会的免税申请，并对其财务状况进行抽查和突击检查，如果查出问题，则取消其免税资格。

　　但是，美国的非营利组织数量庞大，无论是国税局还是各州司法部门都不可能全面顾及，所以大量的监督，是由公众和新闻媒体来执行的。基金会必须向社会公开财务状况和活动情况，任何人都有权查看基金会的原始申请文件及990表。正是由于社会舆论和大众传媒所形成的监督网络，促使了基金会的所有活动趋于规范，而每年因为媒体曝光而垮掉的基金会也不在少数。

　　除了媒体曝光，美国社会对基金会的监督还有很重要的一环，就是各类行业组织，如“美国基金会理事会”、“独立部门”等，通过制定和传播慈善组织治理和监督标准，公布其财务或筹款信息，大大加强了非营利组织的自律功能。

　　此外，经过长期发展，美国还形成了一大批专门对慈善组织进行信息公开和机构评估的第三方机构。它们不接受被评估机构的费用或资助，可以帮助公众比较非营利组织的工作绩效和诚信度。从“指南星”网站可以查询170万个非营利组织的国税局年度报表以及其他资料。“慈善导航”作为美国最大的一家慈善评估机构，每年对教育、艺术、健康、环境、动物保护等各类慈善组织进行评估，提供机构规模、开支额、私人捐赠、公众评议、首席执行官报酬等各个单项前十名排行榜，评估等级由高到低依次为四星到无星，其中也包括一些负面排行，比如筹款回扣率、财务危机、赠款囤积等排行。公众可根据相关专业网站提供的详细信息和评级情况，判断慈善组织的资质和公信度，从而决定是否对其进行捐赠。

　　税务审查、信息公开、舆论监督、行业自律、第三方评估，共同构成美国慈善基金的监督机制，公众有足够的渠道获取信息，有足够的依据来理性选择捐赠的机构，用捐款“投票”，来实现基金会的“优胜劣汰”，这比单纯的法律规定更有效力。

国内慈善基金监管现状

　　安徽财经大学财政与公共管理学院教授华黎在《我国慈善基金的监督管理问题研究》一文中，指出了我国慈善基金监管中存在的六大问题。1、法律缺失，导致慈善基金监管效率低下。2、慈善基金挂靠政府现象较为严重，全国政协人口资源环境委员会原副主任王克英曾说，“从组织上看，我国现有的慈善组织绝大部分是政府举办的，在捐赠方式上，有时候不像募捐，更像是摊派。”政府部门对慈善组织人事过度介入，使其内部效率底下，管理混乱。3.公众监督缺乏有效的途径，想要获得更加直接的信息并对公募慈善基金进行实时监管非常困难。4、信息披露主体模糊且形式化。5、缺乏第三方监管机构，一些慈善组织只做到了“对上负责”却忽略了对下“负责”。6、组织内部结构混乱并缺乏约束力。

　　慈善机构当以公信力为生命，而一个有公信力的慈善机构，必须被置于强有力的监督之下。无论慈善基金背景是官方还是民间，只要运作透明公开，社会能进行有效监督，都可以在一定程度上促使其健康发展，为慈善事业起到应有的作用。在郭美美事件之后，迫于巨大的舆论压力，中字头的基金在内部管理和财务信息披露上都有所进步，但信息公开的程度仍然不够。

　　《中国基金会透明度发展研究报告（2015）》显示，基金会项目信息披露存在三大问题：1、披露渠道狭窄，官方网站是公众了解基金会的主要渠道，然而，超过一半的基金会未在官方网站披露项目信息；2、项目信息披露完整度低，部分基金会尽管公开了项目支出金额，但未公开善款流向；3、项目管理制度公开成信息披露重灾区，超过90%的基金会未公开此项内容，其项目执行与管理是否符合相关法律法规的要求无从得知。

　　国内慈善基金也有第三方监督，但往往显得名不副实。天津师范大学政治与行政学院温志强教授在《慈善基金的政府监管问题研究》中指出，国内慈善基金第三方社会监督缺乏可信度，第三方评估机构普遍具有官方背景，再来评估和监督大多挂靠政府的慈善基金，相当于领导部门监督自己的下级，行政色彩浓厚。而据社科院研究员杨团透露，即使是民间自发的第三方机构，由于自身力量薄弱，对于慈善基金的评估和监督，也不免带有“拿人钱财，替人消灾”的色彩，难以体现真正的独立性。也就是说，这两种形式的“第三方监督”，其实都有“自己监督自己”的意味。

第三方监督的重要意义

　　安徽财大华黎教授在论文中披露，郭美美事件后，中国红十字会的公信力受到严重挑战，公众通过慈善组织进行的捐赠大幅降低，同年3至5月，慈善组织接受捐赠总额为62.6亿元，而到6至8月份便骤降为8.4亿元。这其实是在慈善基金缺乏透明公开的情况下，公众（包括一些媒体）的非理性情绪反应的体现——仅仅通过郭美美暴露出的“冰山一角”去想象“水下的冰山”，而不是根据令人信服的具体数据做出符合实际的判断。在这样的情况下，官方的背书也显得苍白无力，充分暴露出“自己监督自己”对于慈善基金的不利影响。

　　其实，在美国的慈善基金监督机制中就可以看出，第三方评估机构虽然喜欢“找茬”，但它们最终是保护了那些真正致力于慈善的基金会，保护了整个行业。即使偶有负面曝出，应该付出代价的，也是那些有问题的基金会，而不致于出现慈善机构公信力集体崩塌的状况。

　　浙江省社科规划课题成果《社会组织第三方评估机制建设研究》一文，专门探讨了社会组织第三方评估机制建设的必要性，从“合法性”的角度看，第三方评估是社会组织获取社会合法性的必然要求。慈善基金接受独立第三方评估机构的阶段性或过程性评估，从而证明自身组织行为的良性运行，可以获取高度的公信力，保证自身存在和发展的社会合法性。此外，第三方评估也是社会组织杜绝内部人控制的有效路径，避免权力寻租的必然选择。

国内慈善基金第三方监督难“破题”

　　关于建立独立的第三方评估和监督机构，学者没少论证，舆论也没少呼吁，为何还是发展不起来？从表面看，是缺资金、缺人才、缺少各方推动，但这些“短缺”的背后，还有更重要的一环：政府角色的转换。

　　第三方评估和监督，归根结底还是一件“得罪人”的事，吃力不讨好。在政府有关部门既当裁判员又当运动员的情况下，让来自民间的第三方机构去评估和监督具有官方背景的慈善基金，无异于天方夜谭。

　　没有充分的信息公开，没有科学有效的社会监督体系，这一版《慈善法》草案仍然延续“一刀切”的行政思维，让政府去管一件本不该自己管、即使管了也管不出效果的事——限制慈善基金的运作成本——也就在所难免。