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《北京市实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》立法听证报告
北京市人民代表大会法制委员会
2004年9月29日
为了进一步扩大立法民主，体现民意，集中民智，促进立法决策的民主化、科学化，提高立法质量，按照《中华人民共和国立法法》和《北京市制定地方性法规条例》的要求，市人大法制委员会于2004年9月3日下午2时，就《北京市实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法（征求意见稿）》在征求广大市民意见的过程中，群众普遍关注的问题举行了北京市首次立法听证会，直接听取市民意见。现将立法听证会的情况报告如下：
一、立法听证会的基本情况
本次立法听证会的听证事项有两项，一是《北京市实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法（征求意见稿）》第六十九条第二项中，关于机动车与非机动车、行人发生道路交通事故后，两方或者两方以上当事人不依法报案或者保护现场，致使事故基本事实无法查清的，由机动车一方承担全部损害赔偿责任的规定，是否合理、可行；二是征求意见稿第五十三条第六项和第五十四条第二项中，关于驾驶电动自行车、残疾人机动轮椅车不得载人的规定和骑自行车可以在安装牢固座椅内载一名学龄前儿童的规定，是否合理、可行。这两项听证事项是在公开征求意见期间广大市民提出的8855件次的意见和建议中，最受市民和社会各界关注的两个问题。市人大法制委员会经过认真研究，将这两个问题确定为听证事项。
作为听证陈述人出席听证会的有16位市民（名单见附件一）。他们是从报名参加听证会的332位市民中根据对听证事项所持观点及理由、代表性、与听证事项的利害关系等情况，按照各方意见人数基本相当的原则遴选出来的。其中职员6人，律师、教师、退休人员各2人，公务员、警官、法官、编辑各1人。部分市人大代表和市人大常委会内司办、市政府法制办、市公安局交通管理局等部门的代表列席了听证会。有13位市民旁听了听证会。10位市人大法制委员会委员作为听证人出席了听证会。听证会由法制委员会副主任委员应松年主持。听证会正式开始前，市人大常委会副主任索连生就民主立法的重要意义和作用发表了简短讲话。听证会开始后，由陈述人对听证事项发表意见（发言记录见附件二），整个听证会历时两个半小时。陈述人举手发言，各抒己见，虽然会场气氛平和，但他们大相径庭的观点，却显示出交锋的激烈。
此次听证会受到了许多媒体和网站的高度关注。会前，媒体就对听证会背景、报名工作、听证事项等作了大量的报道。听证会期间，42家媒体，100多名记者参与了报道，其中包括中央电视台、新华社、《法制日报》等多家中央媒体。北京电视台对听证会全程进行了录播，千龙新闻网、首都之窗网站，北京广播电台新闻台、交通台对听证会进行了直播。会后，许多媒体纷纷采访听证人、听证陈述人和旁听人，摘登听证陈述人的发言内容，对听证会本身和听证事项发表评论，制作专题节目等等。由于新闻媒体的深度参与，扩大了这次立法听证会的社会影响，成为一时间社会公众和媒体的热门话题。
二、听证陈述人对听证事项的意见
16名听证陈述人中，有15人次对第一项听证事项发表了意见。其中有8人认为机动车与非机动车、行人发生交通事故由机动车负全责，不合理、不可行，主要理由是：①机动车负全责不符合公平原则，实际上造成了机动车和非机动车、行人主体地位上的不平等；立法中“以人为本”不能仅仅以非机动车、行人为本，机动车驾驶人也是人，在法律面前应当人人平等；②机动车负全责不符合我国当前国情，非机动车、行人违章现象大量存在，缺乏法规实施的良好社会环境；在行为导向上容易导致非机动车、行人违章以及“碰瓷”、机动车肇事后逃逸现象的增多，不利建立良好的交通秩序；③新的人身损害赔偿数额太高，机动车第三者责任强制保险的法规不配套，普通机动车主难以承受。有7人认为合理、可行，主要理由是：①非机动车和行人在道路交通上是弱者，一旦发生交通事故，不管谁的责任，他们总是最容易受到伤害的，立法应当保护弱势群体；人的生命权是最高的权利，不能因为非机动车、行人违反交通法规，而让其付出生命的代价；②本市地方立法细化了国家大法第76条的规定，在立法空间上是适度的；机动车是具有一定危险性的高速运输工具，并且对损害的结果有加重性，由其承担无过错责任是合法、合理的；③机动车一方因为只对超过第三者责任险限额的部分承担无过错赔偿责任，并且还可以通过购买商业保险来转嫁风险。目前机动车一方之所以难以承受赔偿责任，是因机动车第三者责任强制保险的法规不配套造成的。
16名听证陈述人中，有6人对第二项听证事项发表了意见，其中5人对骑自行车可以在安装牢固座椅内载一名学龄前儿童的规定发表了意见。有4种不同的观点：①认为骑自行车不能载人，因为载人难以把握平衡，危及交通和人身安全，在方便与安全选择上，应当是安全第一；②认为不合理却可行，因为当前我国的国情，自行车还是普遍使用的交通工具，公共交通还不够发达，因此父母骑车上下班接送孩子也是顺理成章的事情，学生家长骑车带孩子都很小心，很少发生交通事故；③认为不应禁止，但也不应提倡，因为自行车是市民首选的交通工具，特别是一些短途或者公共交通没有的地方，仍然是必不可少的交通工具；禁止载人在实际执法中难以做到违者必究，禁止与否没有现实意义；如不能载人，公共交通必然不堪重负。④认为合理但需要做一定修改，因为上位法规定满12周岁才能骑自行车，因此需要将载人的范围扩大到12周岁以下的未成年人。还有2人对残疾人机动轮椅车不能载人的规定发表了意见，认为应当允许载人，因为残疾人机动轮椅车正三角支撑，稳定性好，交通安全有保障；残疾人在上轮椅车前、下轮椅车后、中途办事及去卫生间都需要身体健全的残疾人家属或监护人照料。
三、处理建议
法制委员会认为，本次听证会是北京市首次立法听证会，其意义超出了这项立法本身，它标志着北京作为首都，在健全民主制度，丰富民主形式，扩大扩大公与有序政治参与，保证立法更好地体现人民的意志的进程中，又向前迈出了坚实的一步。由于本次立法听证会的听证事项涉及每一个交通参与人的切身利益，受到广大市民的普遍关注，也反映出从自行车时代向汽车时代急速过渡的大背景下，不同的交通理念之间、不同的现实利益之间的冲突。听证陈述人对于听证事项的各种意见正是这种冲突的集中反映。如何根据广大市民和听证陈述人意见，修改好《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》，是法制委员会下一步工作的重点。在法规草案修改工作中必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，从北京的经济与社会发展以及道路交通安全的实际出发，以保障人的生命安全为基本点，把提高交通效率放在重要位置，通过立法促进首都道路交通安全管理现代化和交通文明建设。在立法时要注意把握好以下三点：一是坚持法制统一原则，本市道路交通安全立法不得与国家道路交通安全法相抵触；二是坚持以人为本，正确反映和兼顾不同阶层、不同方面群众的利益，妥善处理各方面的利益关系；三是体现民意、集中民智，在国家法律的框架内尽量采纳广大市民和陈述人的意见。
对于第一项听证事项，法制委员会认为道路交通安全法已经作出了原则性的规定，本市地方立法应当根据本市的实际情况，对国家法律进行细化。根据听证陈述人对第一项听证事项发表的陈述意见，法制委员会建议对法规草案作三个方面的修改和完善：①增加有关道路交通事故当事人责任划定的条款。并明确机动车之间、非机动车间、非机动车与行人之间发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，按照各自过错的比例承担赔偿责任。②增加一条，对道路交通安全法第七十六条关于机动车与非机动车、行人之间发生道路交通事故的赔偿责任进行细化，一是要明确规定机动车与非机动车、行人之间发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内先行赔偿。超过责任限额的部分，由机动车一方承担；二是对如何减轻机动车一方责任进行细化，首先明确减轻机动车一方责任的前提是要有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，机动车驾驶人在驾驶机动车过程中履行了交通安全注意义务并且已经采取了适当的避免交通事故的处置措施，机动车一方无过错的，只按照国家规定的最低比例、额度承担赔偿责任。机动车一方有过错的，则按照过错程度承担赔偿责任。③对草案征求意见稿中原69条的内容进行修改完善，只有在机动车发生交通事故后，机动车一方有条件报案、保护现场没有依法报案、保护现场，致使事故基本事实无法查清的，又没有证据证明非机动车、行人有交通安全违法行为以及机动车驾驶人已经采取必要处置措施的情况下，由机动车一方承担赔偿责任。
对于第二项听证事项，法制委员会认为这个问题的关键是如何协调好保障交通安全与方便群众出行之间的矛盾。道路交通安全法及国务院制定的实施条例对于自行车、残疾人机动轮椅车载人问题没有规定，道路交通安全法实施条例授权省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况规定自行车载人，并规定了驾驶自行车必须年满12周岁。目前，用自行车接送孩子上下学仍是一部分家庭，特别是工薪家庭首选方式，许多残疾人驾驶残疾人机动轮椅车也需要有陪护人员随行。因此，应当从当前的国情出发，在保障安全的前提下尽可能地方便市民和残疾人出行。根据陈述人对第二项听证事项的陈述意见，法制委员会建议对法规草案的相关条款作以下修改：①成年人驾驶自行车可以在固定的座椅内载一名12周岁以下的儿童。②明确规定未成年人不得驾驶自行车载人。③残疾人驾驶残疾人机动轮椅车可以载一名陪护人员。
以上意见和建议，请市人大常委会在审议《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》时予以充分考虑。
附件一：
《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》立法听证会听证陈述人名单
曹学军 （职员）
程飞 （职员）
张梦玲 （退休）
孙勇 （律师）
胡勇利 （职员）
宋庆庄 （退休）
王继鹏 （职员）
隋祎 （编辑）
荘伟 （职员）
卢凤几 （职员）
蒋元 （公务员）
刘畅 （教师）
张铁军 （警官）
蒋京川 （律师）
陈建明 （教师）
李来生 （法官）
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