进入新世纪以来，中国煤矿安全生产形势确在好转，但终难尽如人意：2000年以前，中国煤矿每年事故死亡上万人；2000年之后，开始控制在7000人以下；2003年事故死亡人数为6434人；2004年期望控制在5000人以下，但随着岁末两起特大事故发生，这个数字已经调至6000人，陈家山矿难更被认定为44年来中国煤炭行业最大的一次安全事故。
“以人为本”治国方略的提出，使人们比以往任何时候更关心煤炭生产的安全。数周来，《财经》记者走访了煤炭领域的大量专家，并几次赴河南、陕西矿难现场深入调查，探讨2004年矿难频仍之因。采访调查显示，昔日的“小煤窑之难”转为“国有大矿大难”并非偶然，其必然性则缘于国有煤炭体制改革的严重滞后。
面对死难者，仅仅批评片面追求GDP、指责“漠视生命”是远远不够的。在多年安全投入欠账、能源紧缺的大背景下，兼顾煤炭生产的效率与安全需要做很多事情；而最根本的出路只有改革，从治本入手的深层次改革。
恰如一位专家指出：“不改革，国有煤炭企业就改变不了‘苦’、‘穷’、‘险’的状况，出事死人是必然的！”
2004年矿难发出的警示，正是改革的告急之声。
“九五”期间，国有重点煤矿仅“一通三防”方面投入应达42亿元，年均8.4亿元，实际投入只有4亿元，相差一半以上
2004年12月1日，陈家山矿难发生后第三天，陕西铜川一带降临了一场大雨，宛如苍天落泪。《财经》记者在矿难现场与诸多知情人交谈，几乎每个人都认为：这本是一场可以避免的灾难，“一边灭火一边挖煤，太危险了！”
陈家山矿并不是设备落后的小矿。作为国有陕西铜川矿务局的主力矿之一，这里的采掘机械化程度分别达到100%和75.5%。井下装有瓦斯探头，可随时监测瓦斯浓度，超标就会报警；井下电子监测头直通地面调度室，工作面的情况尽在掌握之中。
然而，牺牲安全也成了“操作程序”的一部分。总掘一队一班班长范红恩告诉记者，因为怕仪器报警影响生产，负责监督瓦斯的人会下到井下用塑料袋包住探头，或者拆下来放在风口吹低浓度再安装上去。“这个不是矿工自己干的，如果是矿工自己干，要罚款1000元。”
为了完成任务，偶然一次忽视安全规程，事故也许不会发生，但“一次、两次之后，人就慢慢麻木了”。在这次矿难中，范红恩所在的一队死了18人。
与忽视安全的侥幸心理相伴随，诸多矿难更直接、更主要的原因，还是多年来的煤炭安全投资欠账。
陈家山煤矿的安全生产成本被要求严控在吨煤78元以内。救护中队队长秦海涛告诉记者：“我们买的十台呼吸器，质量都不是很好；我们下井穿的胶鞋基本上三天就会开裂，便宜啊！”
这只是一个缩影。2003年年底，财政部、国家发改委、国家安全生产监督管理局和中国煤炭工业协会根据国务院指示，曾对建立煤矿安全设施投入长效机制进行了调查研究。通过对13个省区调查分析，认为规模以上煤矿安全欠账达300多亿元，由此推算出全国煤矿安全欠账高达500多亿元。
自1980年开始，原国家经委每年下拨8000万元专项资金给煤炭部，作为安全投入。1988年中国统配煤矿总公司成立后，专项资金取消，由总公司从所属煤炭企业中按吨煤提取安全投入费用，总额仍保持在5000万元左右。1993年以后，随着企业扩权，原煤炭部不再集中掌握安全资金，从煤炭企业集中上收的安全投入费用下发各矿务局自行掌握。由于煤炭严重供大于求，煤矿经济效益滑落低谷，安全投入欠账逐年增多。
近几年，煤矿不能进行足额安全投入，不但新设备无法补充，原有设备的维护也被省略了。据中国工程院和煤炭信息总院联合做出的《我国煤矿安全生产形势、差距和对策》的课题报告，目前中国矿井的原有安全设施严重老化，不少设备超期服役。
报告还显示，“九五”期间，国有重点煤矿仅在“一通三防”(通风、防治瓦斯、防治煤尘、防灭火)方面投入应达42亿元，每年投入8.4亿元，但实际投入只有4亿元，差一半以上。
简单地说，安全投入不足，以安全换效益，都可归为“煤炭行业这些年效益不好”，以及“城乡二元结构下的劳动力特征”等原因。煤炭业内因而有一种慨叹，认为在现实条件下，“煤矿矿难难以避免”，“这是煤炭行业为了支持国民经济的整体发展做出的牺牲，是经济转轨的代价”。
然而，这种看法显然失之于肤浅。
“为什么政府非要把煤炭资源抓在手里不放？为什么煤炭行业不能进行产权改革？为什么不能引入外部资本弥补多年安全欠账？”
在采访中，识者对《财经》一针见血地指出，所谓安全投入不足、重视不够，都不是无法解决的问题；在此过程中暴露的监管乏力更与制度安排直接相关，本质还在于煤炭行业改革步伐迟滞。
钱平凡，国务院发展研究中心产业经济研究部副研究员，多年来一直研究煤炭行业，曾经对中国煤炭行业改革和解决安全问题提出过系统设想：政府改变对煤炭行业“一手抓生产，一手抓安全”的固有做法，转让国有股份，国有资本退出煤炭行业，用出售股份换来的资金解决煤炭企业遗留的历史问题；同时，腾出手抓安全监管和环境保护，制定煤炭资源的合理开发规划，从而有效解决煤炭资源开发、消费过程中的负外部性。
“为什么政府非要把煤炭资源抓在手里不放？为什么煤炭行业不能进行产权改革？为什么不能引入外部资本弥补多年安全欠账？”钱平凡对记者提出一连串质疑，“不改革，煤炭行业就改变不了‘苦’、‘穷’、‘险’的状况，出事死人是必然的！”
“中国现在有上万家煤炭企业，好像是一个竞争性的产业，实际上并不是这么一回事。煤炭行业说到底还是一个国有垄断性行业。”钱平凡说。
中国的煤炭行业属于高度两极分化的产业布局。一极，是以“小、散、滥”著称的小煤矿，在这个极端里，民间资本显示了极强的势头，原有的小型地方国有矿和乡镇集体矿大量被私人资本占领；另一极，则是大型煤炭企业国有资本“一枝独秀”，外部资本鲜有、也难有进入进行资本重组。
自1996年始，中国煤炭业开始了政府主导下的企业化改制试点；1997年，32家国有重点煤矿开始成立公司，兖州、大同、平顶山以及平朔煤矿等，都开始组建企业集团，其中部分还成为上市公司。
在2004年发生重特大安全事故的煤矿中，河南大平煤矿所属的郑煤集团属于国家大型一类企业，始建于1958年，原为郑州矿务局，1996年1月18日作为煤炭部首批现代企业制度试点企业之一改组为国有独资公司。1998年1月，郑煤集团公司独家发起，以其下属的超化矿、米村矿和东风电厂的资产投入，采取募集设立方式设立了郑州煤电股份有限公司(郑州煤电，600121)。
被认定发生了44年来中国煤炭行业最大安全事故的陕西铜川矿务局陈家山煤矿，也在“改制”之列。2004年2月，陕西省十家国有煤炭企业组成陕西煤业集团有限责任公司，铜川矿务局是其主力成员。
但是，这一阶段的改革，无论身在其中者还是外部的观察者，都称其“换汤不换药”。
陈家山矿难期间，记者来到地处陕西省铜川市老城区的铜川矿务局。走进五层高的暗黄色办公楼，一眼望到灰色墙面上刷着的“2004年全局工作目标任务”，红字殷殷，异常醒目。通风科、监察科、调度科，机构和职能的设置，依旧昭示着计划经济时代的作风。“和十年前比基本没有变化。”一位矿务局老职工对记者说。
截至2003年底，全国已有66家原中央财政煤炭企业改为公司制企业，占总数的78.6%；15家煤炭企业通过改制陆续上市，在海内外融资130多亿元人民币。
但在2003年12月19日召开的中国煤炭工业改革与发展大会上，中国煤炭工业协会副会长濮洪九的评价是：“企业经营机制未实现根本性转变。部分国有企业未进行公司制改造，已经改制的也大多是国有独资公司。上市公司产权结构不尽合理。企业未形成规范的法人治理结构和现代企业运行机制。‘三项制度’改革进展不大，企业管理比较粗放，内部约束机制不健全，损失浪费比较严重。”
“这些年煤炭行业的所谓改革，基本上就是把矿务局的牌子变成煤业集团，并没有实质性的改变。”钱平凡评论说：“没有资本和产权流动，这样的改革不能称其为改革，企业根本没有市场化。”
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