行乞者陈国富和他的伙伴们为了躲避传说中的“送回家”，浩浩荡荡地从苏州市中心出发，赶往吴中区。不少苏州市民目睹了这一戏剧性场面。

　　“要饭三年，皇帝都不做，怎么赶得走？”苏州火车站停车场的保安老谢说，一个行乞者一天最多能要到五六十元，收入比他还高，“怎么赶得走呢！”

　　脸色愁苦的老谢是个中年人。老谢和他那块小小“辖区”内的行乞者显得很熟。相安无事的行乞者和老谢，是这个城市对行乞的一种姿态。

　　这种姿态不是唯一的。一位市民在当地晚报上发表文章抱怨，行乞者多得使她不得不取消了平安夜的活动。这篇引起行政官员关注的文章，流露了这座城市对行乞的另一种姿态。

　　2003年8月1日，民政部部长李学举在就新的救助管理办法和实施细则的贯彻落实问题接受采访时称，在流浪乞讨人员中确定救助对象是“世界级的难题”。

　　几乎每个人都在面对这道难题。行走在行乞者真假难辨的呻吟、呼告、哀求与悲伤之间，市民们一次次陷进迷惘——济贫救急的伦理教诲几乎已内化成他们的集体无意识，而同时，对上当受骗的警惕也一样深入人心。

　　你曾经施舍过的行乞者：一条腿挂在脖子上的残疾孩子站起来奔跑，盲人摘下墨镜数碗里的钱，失学的孩子年复一年地乞求学费却从不去上学，衣裳单薄的孩子周围转悠着表情暧昧的大人……

　　政府通过完善社会保障体系和政府救助体系，可以部分消除因贫困导致的乞讨，为部分行乞者提供暂时性的帮助。但日益猖獗的以获利为目的的乞讨，以及通过操纵、组织行乞者(尤其是未成年人)获利的乞讨行为，不仅事关社会治安，更重要的是，民众一旦得知自己将善款施舍给了“因乞获利”者，就会丧失信任感，民间自发的救助机制可能因此崩毁。

　　信任感消失了，同情心崩溃了，有多少善心，还可以重来？

　　政府部门的“无力感”

　　民政、城管等政府职能部门和公安部门，面对越来越多的乞讨者，陷入了与普通市民一样辨不明真假的困境。与此同时，他们有一种强烈的“无力感”。

　　在以往实施《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》(下称《收容遣送办法》)时，《收容遣送办法》提供了一种“一刀切”的解决模式：通过户籍管理制度制衡和流入地城市强制力量，政府高调介入、强势作为，限制人口流动，更着重限制乞讨形式的人口流动。

　　苏州市的城管和民政部门不约而同地谈到，《收容遣送办法》废止后，由于缺乏采取强制手段的权力，在乞讨者问题上的种种措施都难以起到“震慑作用”。

　　城管局副局长王京强调，城管没有执法权，如果乞讨者“不听劝阻”，城管人员只能联动公安部门，由后者采取措施，将其送往救助站。而苏州市公安局宣传处副处长奚勇武表示，只有当行乞者触犯《治安管理条例》或涉嫌违法犯罪的情况下，公安部门才能行使执法权，对一般的行乞者，公安部门无权限制其人身自由。行乞者的救助问题，民政局应发挥主导作用，公安的任务是配合协调其行使职能。

　　“救助原则是‘自愿受助，无偿救助’，简单地说，就是‘救助不上街’”，民政局副局长胡伟华解释道，救助站的救助方式是被动的，必须救助对象自愿上门求助，确认后才能予以救助。民政部门最多只能宣传救助站的功能，引导需要救助者前去接受救助。

　　根据苏州市民政局提供的数据，取消收容遣送制度之后，每月救助的人数只有以前收容遣送人数的十分之一，不超过100人。有人认为，这个数字并不代表需要救助的实际人数，而是说明了现有条件下，政府救助可能发挥的实际作用。

　　NGO优势何在

　　“假使区分、确定救助对象是可能的，又如何管理越来越多的不属于救助对象的流浪乞讨人员？”

　　“没有办法！”苏州市民政局副局长胡伟华双手一摊，无奈地说。这个回答和表情和城管局副局长王京如出一辙。

　　苏州大学社会学院陈红霞等“学院派”的意见是：政府应该加强社会保障建设，建立范围更广的社保覆盖网，解决因衣食无着流出乞讨的问题。然而，社保网的建立非一日之功，乞讨也并非完全出于饥寒所迫——城市居民的直接施舍使乞讨日益成为一种有利可图的职业，浩浩荡荡的乞讨者涌入城市之前，对乞讨之旅已有了不低的获利预期。

　　从某种程度上来说，解决乞讨职业化问题已经使“有限政府”感到心有余而力不足：只要贫困问题存在，政府就不可能完全消除因衣食无着导致的乞讨现象发生；而只要直接施舍的善举存在，以获利为目的的乞讨活动就永远都有存在的空间。

　　从这个角度来看，现阶段的行乞者向民间救助提出了新要求。北京一位研究NGO(非政府组织)的专家认为，NGO的介入是重新挽回民间救助正在失落的信任感的可能途径。根据霍普金森(Johns Hopkins)大学公共政策研究所所长莱斯特·塞拉蒙(Lester M. Salmon)给NGO所下的定义，非政府组织具有组织性、民间性、非盈利性、自治性、志愿性、非政治性和非宗教性7个特征。“有限的”政府和市场在满足了主流和理性的社会群体之外，势必会有部分弱势群体的需求得不到满足，NGO的存在实际是对政府功能的一种补充，体现了民间互助和救助功能。

　　我们已经听到某市政府开始呼吁民众不要直接施舍，其逻辑不外是：直接施舍形成了利益空间，利益空间吸引了以获利为目的的行乞人群，正是这个人群的存在，导致人们难以确认真正需要救助的对象。逻辑推理似乎环环相扣，但如果取消直接救助的同时，其他有效的救助手段尚未跟上，那么势必有一些真正需要救助的人会因此饥寒交迫。

　　针对“因乞获利”的现状，以救助衣食无着的行乞者为目标的NGO有一个明显优势，即有利于区别行乞者是否真正需要救助。NGO的资金主要应用于食品供应和职业培训等领域，接受救助者不能从救助中直接获得金钱，原本直接施舍出去的善款在使用上会更有目的性，并且因此使“因乞获利”的行乞者的利益空间萎缩，从而缓解数量惊人的行乞者涌入城市。

　　NGO的生存空间

　　“将民众直接施舍的钱集中起来，统一发挥到因为衣食无着的行乞者身上，有利于解决获利为目的的乞讨者问题，但又会产生新的问题”，苏州市民政局办公室副主任李忠军表示，如果在政府体制内寻求募集民间善款解决城市行乞者问题，“谁来办？慈善总会没有足够的专职人员担负这种系统的工作，如果成立一个机构，哪来的编制？谁来发放工资？”

　　NGO研究学者更倾向于认为，如果这个工作由非政府组织来做，将会有很多便利：“在NGO的非营利和自愿精神下，很多参与者往往有自己的职业，不需要政府的编制和工资，运营经费和开支以捐款为主，可能的情况下也辅以一定的政府资助。”

　　“十六届三中全会提到政府职能的转变，这种转变的的趋势之一就是政府将会将某些功能交由民间来行使，一方面使政府的运作更加精简高效，另一方面可以充分地开掘民间资源”。北京一位研究非政府组织的学者认为，中国目前NGO的发展潜力还没有得到充分发掘。借助NGO缓解城市乞讨问题，不乏现实的解决之道。

　　“第一种形式是借助现有的一些社会组织和人民团体，比如慈善总会。它们已经运作了较长时间，和政府关系密切，有一些独特的优势。利用这些组织或团体，有目的地引导市民的善心和捐款，可以最大程度地发挥善款的作用，帮助政府解决社会问题，充分体现对城市衣食无着流浪行乞人员的《救助办法》的民主法治精神。”

　　此外，民政部门对以解决城市乞讨问题为目标的非政府组织，也可以采取主动联系挂靠单位和主管单位的方式，甚至在经费等方面予以支持。“一个NGO的成立，有的时候需要有关部门和政府领导打破常规的思维，提供一些政策便利。从政府资源和社会资源协调运作的角度，这样可能最大程度地利用一切可以利用的资源，创造性地解决社会问题。”

　　“要真正使非政府组织在解决城市乞讨问题这样的项目中发挥作用，根本还是要加强非政府组织立法，将NGO登记问题、地位问题和对其审核、管理、评估等问题用法律的形式固定下来”，这位专家表示。

　　2000年，美国经济学家罗塞尔·罗伯茨写了一本叫做《看不见的心》的畅销小说，在一个爱情故事中阐发了很多经济学理念。在关于慈善的一章，他认为，美国政府在1930年代大萧条时期建立起来的救助和救济机制只能“授之以鱼”，而不能“授之以渔”，没有教育和职业培训的配合，美国政府的救助于事无补。真正有效的措施是，允许和鼓励私人基金会和社会组织筹集善款，并对贫困者加以救助和教育。

　　在乐观的自由经济学家看来，这种基金会和社会组织之间的竞争，会使更多的救助和培训项目被开发出来。中国研究NGO的学者最担心的NGO如何募集足够的善款的问题，书中也有解答，首先是相信民间的善心，其次是相信机制的力量。