赵文祥 李颖娟

　　(沈阳大学工商管理学院)

　　摘 要：资源枯竭型城市是目前我国就业形势最为严峻的地区，其就业问题具有一些不同于一般城市的特点。本文从调整城市规划的角度探讨如何促进资源枯竭型城市就业，提出了调整城市规划促进就业的4种模式，并结合资源枯竭型城市的实际案例对这4种模式进行了理论分析和实证分析，包括这4种模式的必要性、实施条件和实施过程中必须重视解决的问题等。关 键 词：资源枯竭型城市 调整城市规划 就业

　　1 引言：资源枯竭型城市的就业问题极其严重

　　矿业城市的首要和核心问题是城市问题，其次才是矿业问题；城市问题的首要和核心是就业问题，其次才是其他问题。这两点必须搞明白，否则就可能偏离重心，甚至可能本末倒置。

　　资源枯竭型城市的就业问题极其严重。按照中国矿业城市联合会矿业城市工作委员会最新界定的标准和提供的数据，目前我国有矿业城市178座，人口3.1亿人，占全国城市的1/3，占全国人口的25%。2000年全国矿业城市GDP达2万亿元，占全国国内生产总值8.9万亿元的23%。其中东北有矿业城市33座，人口3627.75万人，占东北三省人口总数的34%；2002年东北矿业城市GDP达3413.99亿元，占东北三省GDP总量的32.13%。在我国矿业城市中，有18座即占10%资源已经枯竭，造成700多万失业下岗人员（朱训,2004）；有约70%处于中年期也将面临资源枯竭问题；只有约20%处于幼年期资源还十分丰富。处于中年期的矿业城市不久将要面临严重的就业问题。以金属矿城为例，预计到2005年底，我国25种金属矿产大中型矿山的总数将减少128座（即减少32.2%），将造成5.6万人（占职工总数11.75 %）下岗和失业；预计在10年之内，我国25种金属矿产大中型矿山的总数将减少277座(即减少66.75%)，将造成17.15万人（占职工总数33.46%）下岗和失业（吕古贤等，2004）资源枯竭型城市的就业问题具有一些不同于一般城市的特点，这些特点是：

　　第一，下岗失业人数多，失业率高，下岗失业人员主要集中在矿区。辽宁省阜新市是国务院于2001年确定的全国资源枯竭型城市经济转型惟一试点，到2001年底，阜新市下岗失业人员达到15.6万人，占全市从业人员总数的36.7%；其中煤矿下岗失业人员7万人，占全市下岗失业人员总数的45%。阜新每年吸纳就业能力只有6000人左右，失业人员每年却以2万人的速度递增，就业矛盾十分突出。大庆需要就业和再就业14万多人。山西省大同市2000年底下岗失业人数为8.5万人，占全市从业人员的12.8%；其中矿务局下岗失业人数达4.6万人，占全市下岗失业人员总数的54%（国家发展计划委员会地区经济发展司、地区经济分析与评价课题组，2002）。第二，下岗失业人员文化水平低，劳动技能单一。由于资源开采属劳动密集型产业，对员工的文化程度和技术水平要求不高，从业人员大部分属于简单劳动者，文化程度低，知识结构单一，学习新知识的能力比较差，改行比较困难。阜新市下岗职工中初中及以下文化程度的为8.53万人，占下岗职工总数的71%，分别高于辽宁省62.6%和全国53.7%平均水平7.4个和17.3个百分点；40岁以上的大龄下岗职工5.65万人，占下岗职工总数的47%；女性下岗职工6.13万人，占下岗职工总数的51%。这些低文化程度、大龄和女性下岗职工，是再就业弱势群体（赵文祥，王鸥，2004）。第三，资源型城市财政困难，缺乏对就业资金投入。阜新市地方财政入不敷出，2001年全市地方财政一般预算收入4.54亿元，人均236元，为全省平均水平的34.5%。基本建设支出每年仅1 000万元。同年阜新市市区处于156元最低生活保障线以下的居民达19.8万人，占市区人口的25.3%；农村贫困和返贫人口高达60万人，超过农村人口的50%（王琼，2004）。辽宁省北票市2000年人均财政收入只有104元（国家发展计划委员会地区经济发展司、地区经济分析与评价课题组，2002）。资源枯竭型城市的就业问题，对我国城市社会经济发展和国民经济建设，对构建和谐社会提出了严峻挑战，已经引起了党和国家的高度关注。解决失业下岗职工再就业，是资源枯竭型城市近期面临的最大问题，也是近期经济转型面临的最大压力，是各级政府必须考虑的头等大事。

　　解决资源枯竭型城市的就业问题有多种思路，本文从调整城市规划的角度探讨如何促进就业。

　　2 通过城市扩张促进就业

　　2.1 城市扩张的含义

　　城市扩张有四种含义：一是指将不属于某城市的地域划归为某城市；二是指将城市所属的一部分县划归为郊区；三是指将一部分远郊区划归为近郊区；四是指将一部分郊区或县划归为城市中心区。从经济转型和促进就业的角度看，资源枯竭型城市扩张主要指后两种情况（以下均指这两种情况）。2.2 城市扩张的目的和作用

　　城市扩张有三个目的和作用：第一，调整城市原来不合理的布局。例如，陕西省铜川市是因煤而建的资源型城市，当初城市是随着工业布局和人口自然聚集而形成的，缺乏统一规划。市区地处峡谷，两面临山，规划面积21平方公里，最宽处1500米，最窄处350米，城市被河流、铁路、公路分割，建设用地不足，发展空间非常狭窄；加之市区工业集中，环境污染严重，城市非扩张发展新区不可。第二，筹集城市建设和再就业资金。从世界各国城市化的空间扩张来看，当城市的经济和社会问题达到一定程度时，普遍选择新的增长点，逐渐培育成为城市新区或城市副中心。我国资源枯竭型城市扩张，除了上述目的外，还有一个很重要的目的，就是作为城市规划师角色的政府通过城市扩张延伸国家利益，筹集城市建设和再就业资金，解决社会矛盾。第三，吸引更多的企业和个人到划归部分来投资。作为政府行为的城市扩张必须遵循市场规则和反映资本追逐利润的需求。有些资源型城市扩张以后，在扩张部分建设新的工业园区或农业园区，政府给予优惠政策，吸引了许多企业和个人前来投资办企业、搞建设，形成了新的资金流。第四，吸引失业下岗矿工到扩张部分来就业。由于资源型城市扩张主要是拓展近郊区和城市中心区，在繁华程度上与失业下岗矿工原来工作和生活的地点差别不太大，并且那里发展前景看好，所以对失业下岗人员有一定的吸引力，他们能够愿意到那里去就业。2.3 城市扩张的理论基础和政策依据

　　第一，符合“经营城市”的理论。狭义的"经营城市"指政府运用市场经济手段，把拥有的各种有形和无形资产转化为可以增值的活化资本，在政府权力和市场规律作用下，通过流动、组合、裂变、出租和转让等多种形式，进行优化配置和优化运作，最大限度地实现增值、获利和赢利，拓宽城市建设资金渠道，加快城市基础设施建设步伐。广义的“经营城市”，是根据城市功能定位，按照城市环境和经营城市的要求，规划、建设和管理城市。从筹资角度看，经营城市主要包括两个方面：一是土地使用制度改革，推行国有土地储备、租赁和招标拍卖，培育规范土地市场，增加政府土地收益；二是运用市场化运行方式，推进城市基础设施资产经营，培育城市建设和市政公用事业市场，吸引国内外投资者参与城市基础设施建设经营。城市扩张在这两个方面都要加强运作，都能收到效果。第二，符合配第-克拉克定理。配第-克拉克定理指出，随着经济发展和人均国民收入水平的提高，劳动力首先由第一产业向第二产业转移；当人均国民收入水平进一步提高时，劳动力再由第二产业向第三产业转移。劳动力在产业之间的分布趋势为：第一产业将减少，第二、三产业将增加。人均国民收入水平越高的国家，农业劳动力在全部劳动力中所占的比重越小，第二、三产业中劳动力所占的比重越大；反之，人均国民收入水平越低的国家，农业劳动力所占的比重越大，第二、三次产业劳动力所占比重越小。城市是第二、三产业劳动力密集的地区，城市扩张有利于劳动力按照配第-克拉克定理向第二、三产业转移。资源内枯竭型城市中心区就业压力巨大，城市扩张可以使城市中心区的剩余劳动力向四周分散。第三，符合我国城市化进程。城市化被公认为是衡量一个国家或地区经济发达和文明程度的重要标志。我国城市化不仅大大低于发达国家水平，也明显低于世界平均水平和发展中国家平均水平。据世界银行统计资料，1996年，全世界城市化水平已达45.5%，发达国家城市化水平一般都在70%以上，比如美国为76.3%，英国89.3%，法国74.9%，德国86.7%，日本78.3%，俄罗斯76.3%，加拿大76.8%，意大利66.7%。发展中国家的平均水平也在40%以上，一些看似与我国经济发展水平差不多的发展中国家和一些新兴工业化国家的城市化水平也大大高于我国，比如巴西为78%，阿根廷88.4%，澳大利亚84.7%，新西兰86.1%，韩国82.3%，朝鲜61.5%，菲律宾54.9%，新加坡则为100%。同期我国仅为29.4%，相差甚远（张英红，2005）。为了缩小这个差距，目前我国正在加速城市化进程，城市扩张已经成为一种潮流。形成这种潮流的一个前提是，理论界正在突破我国50年不变的关于城市规模的界定。我国传统的城市规模划分口径是在计划经济条件下认识严重局限的结果，即：2―10万人口为城镇；10―20万人口为小城市；20―50万人口为中等城市；50―100万人口为大市；100万人口为特大城市。

　　当前，我国经济和社会正在迅速发展，传统的城市划分标准过低，已经不适应新时代发展的需要。我国有13亿人口，城市化水平比较低，按照现行的标准划分城市规模，相应的还要对50万以上人口的所谓“大城市”严格控制规模，必然会阻碍城市化进程和经济社会发展。事实是，我国除了极少数几个大城市外，绝大部分城市的非农业人口不是很多，而是很少，远没有达到应该控制人口规模的程度。国际经验表明，规模较大的城市会产生明显的聚集效应，从而创造较高的规模效益、较多的就业机会、较强的科技进步动力、较大的外部扩散效益以及比较完善的城市功能（张英红，2005）。鉴于此，有专家建议应该按照以下标准划分城市规模：1 000万人以上的城市称为超级城市；500―1 000万人口为特大城市；100―500万人口为大城市；50―100万为中等城市；20―50万为小城市；2―20万为小城镇。

　　在这种理论的指导下，一些城市根据发展需要，“大胆”地调整了城市发展规划，有些已经得到了国家批准。例如：南京市远景市域人口在1 000万左右，远景城镇人口在850万左右，新规划将原先南京市发展区“主城、外围城镇”两个层次调整为“主城、新市区、新城”3个层次。温州市规划城市规模2010年建城区面积为150平方公里，人口为150-180万人；2020年建城区面积为350平方公里，人口为350万人左右。成都市规划向东向南发展，总面积将达到3 681平方公里，人口规模将达到800万人，仅都市区的面积就将近美国纽约的4倍，比日本的东京大了约1 500平方公里。《北京城市总体规划（2004年—2020年）》，对北京市空间布局做了大幅度调整，划定东起定福庄，西到石景山，北起清河，南到南苑，以及回龙观与北苑北地区，为市区范围，面积将增加至1 085平方公里。2002年国务院和海南省政府做出了关于海口市区划调整的决定，调整方案将原海口市的秀英区、新华区、振东区和原海口市近邻琼山市撤销，新设立海口市四个区：秀英区、龙华区、琼山区、美兰区，人口将由原来的80多万增加到150多万，增加近一倍；土地面积将由原来的236.4平方公里扩大到2364.8平方公里，扩大到10倍。与一般城市扩张形成反差的是，我国资源枯竭型城市进行扩张的比较少，即使扩张规模也不大。其实，资源枯竭型城市是最需要扩张的城市。资源枯竭型城市大多为中小城市，并且矿区大多在城市中心区，为了实行经济转型、沉陷区居民搬迁和拓宽就业渠道，资源枯竭型城市比一般城市更有必要适当扩张。现在，人们普遍认识到了城镇化是我国农业剩余劳动力转移的一条大的出路，是解决“三农”问题的一个根本举措，但是极少有人认识到城镇化（包括城市扩张和建设小城镇）也是我国城市剩余劳动力转移的一条大的出路，是避免和解决“城市病”的一个根本举措。我国城市就业压力极其沉重，绝大多数城市中心区的就业空间十分狭小，实际失业率居高不下；在已经实现了再就业的失业下岗人员中，约有50%左右的人员就业质量差，就业不稳定，收入水平低并且时而中断。城市中心区的一部分失业下岗人员和就业质量差的人员，有必要到城市扩张的部分或小城镇去寻找就业岗位，拓展自己的发展空间。这在资源枯竭型城市尤其应该如此。所以，城市扩张是统筹解决我国城乡就业问题的一条根本出路。2.4 资源枯竭型城市扩张的案例

　　山东省枣庄市是一座因煤而建、因煤而兴的资源型城市，素有“鲁南煤城”之称。但因地方经济效益长期被转移，自我发展能力严重不足；环境污染严重，市区留下了星罗棋布的采煤沉陷坑、矸石堆；就业和社会保障包袱沉重；工矿企业难以为继。原枣庄城区处在十分尴尬的位置上，北部、东部是采煤塌陷区，南部是工业区。为了发展新的接续产业和寻找新的就业渠道，枣庄市决定城区西进，在西部建设新城区。由于市场运作得好，目前枣庄新城建设已完成投资5亿元，其中政府仅仅投入了1000万元的规划设计费和1亿元的启动资金，其他近4亿元资金都是从本地和外地吸引来的（徐恒佶 孙发永，2004）。辽宁省阜新市的城市中心区，因采煤形成了20个沉陷盆地和2个露天大坑，总面积101.4平方公里，涉及受灾居民2.9万户、7.8万人。为适应经济转型、沉陷区居民搬迁和就业的需要，阜新市将郊区的部分乡镇划归为城市中心区，取得了3亿多元土地出让金，缓解了城市建设和就业资金不足问题（王琼，2004）。陕西省铜川市新城区建设已被列入铜川市工作重点，新区的总体规划、分区规划和各专业规划已按照高起点、高标准、超前性的原则编制完成，开发建设前面展开，7.2平方公里的启动区基础设施框架初步建成。

　　甘肃省白银市是我国著名的铜城，也是全国18个资源枯竭重点城市之一，2002年全市职工16万多人，企业下岗职工1.8万人，失业人员2.9万人，列入国家政策性破产的11户企业将有3万多名职工需要分流安置。面对资源枯竭和就业的严峻形势，白银市修编城市规划、扩展城市发展空间，“将高速公路以北、包兰铁路以东地区纳入城市建设范围，规划面积10平方公里的中科院白银高技术产业园和16平方公里的白银西区成为经济发展和城市扩张的主阵地”（魏秀鸿，2003），努力通过城市扩张解决经济转型和就业问题。云南省个旧市是锡都，为了适应经济转型的需要，既“立足老城”，又“超越老城”，开辟新的城市空间，在市东部大屯建设和发展以“锡都科技工业园”为支撑的东城区，在市北部建设和发展以重化工业为主的北城区。

　　2.5 目前资源枯竭型城市在城市扩张上存在的问题及解决建议

　　一是某些资源枯竭型城市对城市扩张的作用认识不足，尤其没有充分认识城市扩张对于调整生产力布局和解决就业问题的重要作用，往往只是在现有的城市中心区内冥思苦想就业渠道。当前，资源枯竭型城市面临的最大问题是如何寻找新的经济和就业增长点、增长区域。科学的、适当的城市扩张可以在一定程度上解决这个问题。城市扩张可以成为资源枯竭型城市制度创新、技术创新和经济与就业增长相当重要的新区域，在经济转型过程中发挥积极作用。二是缺乏经营城市的理念，只看到城市扩张需要政府财政投入，担心财政承担不起，缺乏经营城市的胆识和智慧，对于通过经营城市筹集资金信心不足。实际上，只要政府垄断土地一级市场，充分发挥城市扩张在经营城市中的调控和导向作用，可以造就土地增值预期，可以最大限度地发挥扩张部分的土地效益。同时，把基础设施和市政公用事业的建设和管理推向市场，按市场法则运作，能够解决城市建设资金不足和管理水平落后问题。三是扩张规划缺乏科学论证。应该请专家参与论证，广泛征求公众意见，制订适当的分阶段的城市扩张规划。

　　3 通过城市搬迁促进就业

　　3.1城市搬迁的含义

　　城市搬迁是指整个城市迁移到外地。有两个主要特征：一是城市首府迁移异地；二是城市的政治、经济和文化中心随之迁移到异地。在同一个城市内，政府所在地的变更不属于城市搬迁，例如从市内的一个区搬到另一个区。

　　3.2 城市搬迁的必要性

　　资源型城市在以下情况出现时搬迁是必要的：第一，资源枯竭，并且在原城市内找不到合适的接续产业；第二，环境恶化，难以在短时间内治理恢复或者治理恢复成本过大，承受不了；第三，在原城市内解决不了就业问题。当这些情况中的一种出现时或者几种同时出现时，可以考虑城市搬迁。贵州万山特区是需要搬迁的一个案例。万山特区在历史上因汞矿而建，历经600多年特别是解放后的矿产资源大量开采，现在地表以下100～150米的地方已被挖空30%～50%层，坑道总长970公里。汞矿资源枯竭，基本处于停产状态，矿务局亏损逐年增加，举步维艰。全矿现有在岗职工和家属14 000多人，绝大部分家庭生活十分贫寒。就业形势严峻，社会矛盾日益尖锐，稳定工作难度加大。基础设施落后，生态环境极度恶化，“三废”污染极端严重，近200户农民因为农田污染已无一寸土地可以耕种。万山特区应该稳定县级行政体制，将万山特区更名为万山县，将万山县城迁至贵州老山口。老山口有高等级公路经过，交通方便；与临近市县可以形成经济走廊，具有区位优势；地势开阔，可开发的非耕地多，发展空间广，就业空间大；水资源丰富，可大大降低企业、居民用水成本；境内外客商相继来老山口开发，已达成投资意向7000万元（张梁，2002）。3.3城市搬迁的案例

　　目前，资源枯竭型城市搬迁还没有成功的案例，而甘肃省玉门市搬迁则存在争议。

　　玉门市是中国石油工业的摇篮，但是由于长期开采，石油储量逐渐减少，到1995年石油年产量仅为40万吨。在这种情况下，玉门市政府申请搬迁，2003年4月国务院正式批复同意玉门市搬迁，并明确提出“费用由你省自筹”。搬迁遇到的最大问题是资金问题。甘肃省政府破例给玉门搬迁5 000万元，分5年拨付到位，玉门市的上一级政府酒泉市3年共支持玉门搬迁1 000万元，即使这两级政府所拨资金和国债项目资金全部到位，玉门市搬迁至少还有2.7亿元至2.8亿元缺口。此外，正如玉门市的一位负责人所说：玉门“新城建设，已经投入3个多亿，大多先由开发商垫付、主管部门垫付或施工队垫付。为此，市政府背上了1亿多元的债务。”在玉门市搬迁的同时，玉门油田生活基地也在搬迁，但是二者各奔东西，背道而驰。玉门市新址在原玉门市以西78公里处，而玉门油田生活基地却在原玉门市以东70多公里处，拉开了150多公里的距离。玉门油田得到了来自中国石油天然气集团公司和中国石油天然气股份有限公司13亿元资金的支持，并且全部到位，2003和2004年已建成新楼172幢（毛浓曦，2004）。玉门搬迁有三个教训：第一，迁城所需资金缺口巨大，难以解决。第二，缺乏统一规划和科学论证。一般说来，玉门油田生活基地应该和玉门市建在一起，这样有利于提高玉门市的消费能力，促进玉门市的经济和社会发展。第三，似乎对就业问题考虑不很充分。如果将玉门油田生活基地和玉门市建在一起，会有利于开拓玉门市的就业渠道，解决玉门市的就业问题。3.4 城市搬迁需要注意的问题

　　第一，必须考虑可以接受的搬迁成本，认真贯彻执行中央提出的“要切实体现量力而行的思想，注重现实性和可行性”的要求（国务院关于加强城市规划工作的通知[1996年5月8日]）。资源枯竭型城市本来财政就十分困难，国家也不可能拿出许多钱支持搬迁，所以轻易勿搬迁。否则，城市搬迁搞“半拉子”工程，后患无穷，不好收拾。第二，必须把促进就业放在近期城市搬迁各项工作的优先位置，要有利于增加就业岗位。城市是各类要素和社会群体在某一特定空间内的组合，新城市形成的模式取决于区位条件，也取决于人口聚集的目标，当前必须把就业作为主要目标。第三，必须搞好统一规划和科学论证，做到城区和矿区分离，生产区和生活区分离，生活区和城市在一起,建设有充分的就业机会、舒适的居住环境、以人为本、可持续发展的新城市。第四，严格执行1990年颁布的《中华人民共和国城市规划法》，科学构建新城空间格局，鼓励和引导老城的产业、人口和其他城市职能向新城、新的产业带转移。第五，以比较优越的投资、经营、旅游和居住等硬空间环境和软空间环境满足新城市的各种“客户群”，在经济效益、社会效益和生态效益三方面获得统一。总之，城市搬迁涉及的问题十分复杂，不仅有经济的、技术的和理性的问题，还有不能用经济、“技术”和“理性”简单解决的问题。

　　4 调整城市部分区域的隶属关系促进就业

　　4.1 调整城市部分区域隶属关系的必要性

　　第一，促进就业是各级政府的主要职责之一，尤其在资源枯竭型城市，各级政府都必须把促进就业作为所有工作的“重中之重”，因此需要以就业为目的将城市部分区域的隶属关系“优化组合”，造就增加就业岗位的预期。资源枯竭型城市现行的行政区划隶属关系，都是在建城之初以有利于资源开采为目的设计的，并不是以就业为目的设计的；现在当这种行政区划隶属关系在地理位置上和其他方面不利于调动各级政府抓就业的积极性时，就应该调整行政区划隶属关系。第二，降低政府抓就业工作的成本。根据需要将城市部分区域的隶属关系重新组合，有时不需要增加政府投入多少资金，就能够达到促进经济转型和就业的目的。4.2 调整城市部分区域隶属关系的案例

　　中共辽宁省阜新市委和市政府根据本市的实际情况，决定将现代农业作为经济转型的接续产业之一，同时引导一部分下岗失业矿工向现代农业转移。市委和市政府决定在自然条件比较好、有一定的现代农业基础和交通便利、适合下岗失业矿工去就业的12个乡镇，建设现代农业园区，分别从事不同的现代农业项目。为了发挥行政区县的积极性和作用，市委和市政府要求靠近城市中心区的各个行政区县都要搞现代农业项目，安置下岗失业矿工就业。可是只有两个行政区有乡镇，其他有3个行政区是纯城区，没有乡镇和土地可搞现代农业园区，这三个行政区只好到别的区县找土地搞现代农业园区。但是这样遇到不少问题，例如银行贷款按属地管理，到别的行政区县搞现代农业园区银行不给贷款。为了解决这些问题，阜新市委和市政府调整了这12个乡镇的行政隶属关系，使各个行政区都有了乡镇，都可以搞现代农业园区，都可以更好的为促进经济转型和再就业做贡献。阜新市调整12个乡镇的行政隶属关系，政府并没有投入多少资金，但却收到了促进就业的很好效果，12个乡镇的现代农业园区共安置下岗失业矿工再就业8000多人。

　　铜城甘肃省白银市距离兰州市78公里，1956年设县级市，1958年升为地级市，1963年撤消地级市降为县级市，1985年又恢复地级市。白银市城市空间分散，呈“哑铃”状，市辖两个区三个县，其中，白银区和平川区相距60余公里，城市功能不能有效发挥。1984年主体矿山关闭后，铜矿资源消失，冶炼的铜精矿石全部购自外部，且运输距离达500公里以上。白银矿务局亏损已达20余年，白银市已难于在自身的区域内谋求发展。白银市应该撤消市级建制，改为兰州市的一个区，纳入以兰州市为中心的西部经济圈，然后以西部经济圈为大背景重新调整白银的行政区划，既有利于克服白银市规模狭小的弱点，又有利于发挥城市区域经济中心的作用。

　　5.建设和发展小城镇

　　5.1 阜新市劳动力转移遇到的一个问题

　　2002年上半年，中国农业科学院农业自然资源和农业区划研究所应阜新市政府之邀，在详细调查研究、广泛征求意见和反复论证的基础上，制定了《阜新市经济转型农业示范区建设规划》（以下简称“规划”）。规划共设置了4个目标：第一个目标是就业目标，“到2005年，示范区可提供5.45万个就业岗位，其中安置下岗职工和待业人员4.2万人。”第二个目标是示范区数量及其构成，“计划用4年时间，引进培育40个龙头企业，建设50个规模化设施农业园区和200个设施农业小区。”规模化设施农业园区是实现就业安置目标的重点，单个园区占地面积不低于1000亩，从业人员在500人以上。每安置5人要安置1个农民就业，原因是被征地农户耕地减少，要为这部分农户提供一定的就业机会；还因为农民中有种植和养殖能手，吸收他们中的部分人进入园区，可以指导不熟悉农业的下岗职工搞种植业，带动园区发展。第三和第四个目标分别是收入目标和占地目标。截止2004年末，阜新市共建成20个农业园区和55个设施农业小区，同时引进了一批龙头企业，共为下岗职工提供就业岗位10 000个，已安置下岗职工8 789名。应该充分肯定阜新市政府为此所做的大量工作，农业示范区能够所提供这么多就业岗位和安置这么多下岗职工，已属不易，成绩是显著的。但是，教训也应该总结。为什么原来计划安置下岗职工和待业人员4.2万人，而现在只安置下岗职工8 789名呢？原因是多方面的，阜新市政府和一些学者也从多方面进行了总结，但有两点似乎都没有提到：

　　其一，农业示范区的布局过于分散。且不说规模比较小设施农业小区布局十分分散，就连规模化设施农业园区布局也很分散，分别位于阜新市城市中部和东、南、西、北部5个区1个县的12个镇和4个矿的作业区。实际建成的20个农业园区，也是“点多面广”。布局分散自然有所需投资少、成本低和易于调动基层的积极性等优点，但问题是园区所在地大多数是农村，其繁华程度与城市差别大，尤其是有的园区建在一块孤零零“四不靠”的地方，就医、就学、文化、娱乐、商业餐饮和户口等都成问题，失业下岗矿工不愿意去。这不能埋怨他们不“转变就业观念”，而应该考虑其子女、配偶、户口和生活等实际问题。其二，失业下岗矿工到农业园区去，农民不欢迎。除了部分失去土地的农民可以进入园区获得就业机会和少数种植能手能够进入园区获得赚钱机会外，失业下岗矿工“下乡”到农业园区对农民没有什么好处，相反农民还认为是城里人来“争地”、“抢饭碗”，因而不欢迎。

　　5.2小城镇就业门槛低，适合失业下岗矿工去就业

　　小城镇一般是指区别于城市和农村村庄，具有一定规模的、主要由从事非农业生产活动的人口所聚居的社区。费孝通先生把小城镇定义为：一种比农村社区更高一层次的社会实体，这种社会实体是以一批并不从事农业生产劳动的人口为主体组成的社区。从地域、人口、经济、环境等方面看，它们都既具有与农村相异的特点，又都与周围的农村保持着不可缺少的联系，这样的社会实体称为小城镇。小城镇在商业、餐饮服务、学校教育、医疗卫生、文化体育等方面与城市中心区的差别不太大，小城镇的政府所在地的居民是“城市户口”，这一点在城乡户籍制度统一之前仍然是失业下岗矿工很看重的问题。另外，也是非常重要一点，相对于大中城市小城镇就业门槛低，即对劳动者的文化、技能、年龄、资金投入等要求低，适合失业下岗矿工尤其是“4050”人员去就业。阜新市应该将现有的20个农业园区所在地的乡镇有计划地分期分批地建设和发展成为具有现代气息的小城镇。

　　5.3 小城镇也适合农村剩余劳动力转移

　　从阜新市的情况来看，建设和发展小城镇对于农民有两大好处：一是小城镇所在地农民的生活环境会有很大改善，二是为农民带来许多新的就业机会和收入机会，因而农民会欢迎。

　　阜新市不仅城市就业压力巨大（截止2004年末，阜新市仍然有10.6万名离岗失业职工；此外，2005年该市海州煤矿经国家批准已经正式进入破产程序，即将有8 000名矿工失业。），农村就业压力也非常大，目前全市农村剩余劳动力达30万人。阜新市的农村剩余劳动力如果都往城市转移，必然加剧城市本来就十分尖锐的就业矛盾，城市的一部分失业离岗矿工还需要向郊区转移，无论如何也不可能再承载30万农村剩余劳动力。在这种情况下，小城镇不仅是阜新市城市部分失业离岗矿工转移的一条出路，更是阜新市农村剩余劳动力转移的理想聚集地。小城镇是城乡结合部和交汇点，与农村和农民有着千丝万缕的联系。从空间距离方面来衡量，大多数小城镇建设在农村，有些小城镇建设在城市的郊区，在地理和交通方面农民易于进入小城镇就业。从就业成本方面来衡量，小城镇地域分布广、数量多，基础设施投资成本低，相应的农民进入小城镇的就业成本和安家落户成本也低。正如费孝通先生在20世纪80年代所说的：农民充分利用原有的农村生活设施，进城从事工商业活动，在当前不失为最经济、最有效的办法。从文化技能方面来衡量，小城镇要求不高，也适合农业剩余劳动力就业。城市部分剩余劳动力向小城镇转移，农村剩余劳动力主要向小城镇转移，不仅对阜新市，对全国都有普遍意义。

　　5.4 根据就业优先战略选择小城镇的模式

　　在资源枯竭型城市，建设和发展小城镇的基本方针，首先要以解决失业离岗矿工就业和增收为目标，其次要以解决农民就业和增收为目标，以产业为依托，实现业兴城富。资源枯竭型城市要发挥各地的比较优势，大力发展能够容纳更多城乡剩余劳动力的特色经济，选择适合本地特点的小城镇的发展模式。小城镇的发展模式大体上可以分为以下4种：一是工业主导型。具有一定工业基础并与城市企业联系紧密的小城镇，要把重点放在培育工业主导产业上，以工兴镇。二是特色农业主导型。对工业基础薄弱，但农产品有特色的小城镇，要以发展特色农业为主导，以农兴镇。三是商贸主导型。对市场服务能力强，在区域内有较大商流、物流和小商品及农副产品集散传统的小城镇，应依靠培育和发展商贸业，建设成为以为商贸为主导的小城镇，以商兴镇。四是旅游主导型。对具有丰富人文景观、自然风光、著名文物古迹等旅游资源的小城镇，要通过开发旅游资源，发展与旅游业相关的休闲、娱乐、餐饮、购物等行业，建设以旅游为主导的小城镇，以游兴镇。5.5 建设多元化的投资体系，解决小城镇建设的资金来源

　　资金问题是小城镇建设的最大问题。要建设和发展小城镇，不能完全依靠政府投资，应该建立多渠道、多元化、全方位的投资体系，解决资金短缺的矛盾。

　　一是政府投资，如将耕地占用税、公路建设附加费等留在小城镇，用于基础设施的重点工程建设，改善小城镇的功能。二是金融贷款，金融部门要把小城镇建设作为信贷政策和信贷资金支持的重点之一，对小城镇重点企业项目和有回收效应的公用事业重点项目在资金上安排专项贷款。三是吸引外来资金。四是鼓励农民投资，使农民成为小城镇建设、投资、消费和收益的一个重要主体。5.6 制定优惠政策，增强小城镇对失业离岗矿工的吸引力

　　政府应制定优惠政策，促使小城镇中的企业吸纳尽可能多的城乡剩余劳动力，尤其是城市失业离岗矿工。例如，对于雇用一定数量的失业离岗矿工的企业减免税收；对于免费为失业离岗矿工进行培训的单位和个人，政府给予补贴。失业离岗矿工到小城镇安家落户，购买住房只收成本费等。参考文献：

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　　来源： 新华网甘肃频道