高尚全： 政府改革主要是调整政府与市场的关系

　　在当下中国，政府改革尤其具有特殊意义——它既联接经济体制改革，又联接社会体制改革和政治体制改革，处于改革的中心环节。以政府改革为突破口，可以带动全面改革。这正是“十一五”建议把政府改革列为各项改革之首的奥妙所在。

　　尽管在走向市场经济的过程中，政府职能已经发生了重要转变，但相对于经济市场化进程而言，这种转变还仅仅是初步的，甚至在主要方面是滞后的。政府在不同程度上充当了市场中一个重要的竞争主体的角色。目前经济生活中出现的无序竞争、过度竞争乃至恶性竞争现象，其背后或多或少有着政府竞争的影子。政府过多介入市场的微观层面，就难以站在全局的立场上实行全面统筹，就难免会削弱其宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务等职能，甚至导致某些管理职能的扭曲。

　　为什么提出政府职能转变已经多年，效果却不如人意呢？这固然有传统体制惯性和利益格局变动等因素的影响，但更重要的因素可能在思想理念方面。就现实而言，有几个问题需要深化认识。

　　第一个问题是政府如何在市场经济条件下坚持科学发展观的问题。按照科学发展观的要求，发展不限于经济范畴，提高人民物质文化生活水平、普遍实现社会公正、制度文明与社会进步相适应，都将成为发展的重要内涵。因此，政府职能转变不仅是贯彻科学发展观的制度前提，而且必然要求进一步调整政府与市场、政府与公民、政府与社会的关系。

　　要进一步调整政府与市场的关系，就必须明确政府与市场的边界。必须认识到，经济发展的主体力量在市场，企业和老百姓才是创造财富的主体，政府应该是创造环境的主体。政府的职能要转到为市场主体服务、创造良好的环境上来，主要通过保护市场主体的合法权益和公平竞争，激发社会成员创造财富的积极性，增强经济发展的内在动力。政府应改变计划经济时期遗留下来的直接控制和领导经济发展的思路，继续扩大市场机制主导经济发展的深度和广度。政府只有在摆脱直接主导经济运行，甚至直接主导市场竞争的条件下，才能真正贯彻科学的发展观，促进经济、社会和人的全面发展。

　　坚持科学发展观，还要求正确处理和把握集中与分散决策的关系。改革开放以来，传统体制高度集中的弊端虽然被认识，但集中体制“能办大事”的认识误区依然影响深远。集中体制固然有决策迅速和执行成本低的“优点”，但这必须建立在决策和执行都科学或“正确”的前提上。而科学决策和执行存在多种约束条件，如信息对称与否、利益取向是否“一致”、决策目标是多重还是“单一”的、长期决策还是短期决策等等，不解决约束条件问题，效果往往适得其反。因而，只有在约束条件相对简单的情况下，如战争时期、战后恢复以及应对突发事件等，集中体制的优势才能充分体现。问题在于，市场经济客观上要求分散决策，如果政府存在很强的“集中偏好”，就难于根据走向市场经济的实际进程切实转变职能，反而会把不适当的决策“强加”给市场，甚至代替市场选择。这显然不利于社会主义市场经济的发展。

　　第二个问题，是充分认识转轨时期政府主导型经济的特殊性。政府与市场必须分野，但与成熟市场经济国家的政府相比，转轨国家的政府依然具有一些特殊的发展职能，政府对经济的干预因此是不可避免的。这种情况下，不存在“要不要政府干预”的问题，问题只在于要不要“缩小”和“减少”政府干预范围、政府干预要不要以市场为基础。有些对否定政府干预的批评和论证政府干预必要性、合理性的观点，并没有多少现实针对性。对一个转型中的经济体来说，更需要论证的是：政府的哪些干预是现阶段必须但长远是要“退出”的，哪些干预无论现阶段还是长远都要“退出”，哪些干预现阶段很“弱”而长远是需要加强的，哪些干预是现阶段和长远都是必须的。只有回答了这些问题，才能真正解释和处理好转轨经济中政府和市场的关系。

　　转轨国家的政府与市场关系，远不像成熟市场经济国家那样基本“定型”，而是一个市场关系逐步发展与政府职能转变的互动过程。但只要走向市场经济，就必须确立市场机制在资源配置方面的基础地位，这是市场经济的基本特征。在从高度集中的计划经济体制向市场经济体制转轨的这个历史背景下，市场经济发育不成熟是必然的。现实中的诸多矛盾更主要的是由于市场经济不成熟、市场机制作用不充分所致，并非所谓的市场机制“缺陷”。“权钱交易”和公共领域的“缺失”恰恰是市场经济不成熟的表现，是市场“边界”不清的结果，不能作为指责市场经济或市场机制的依据。问题的症结在于，在处理政府与市场的关系方面，究竟是强化政府职能转变，让市场竞争和资源配置更充分地发挥基础作用，还是强化政府对经济的直接控制力，这是根本方向问题。这个问题搞不清或方向反了，不仅无法最终确立和完善市场经济新体制，而且会对中国经济增长的可持续和稳定形成重大障碍。

　　总之，经过对转型期市场经济的反思，人们对市场经济的认识越来越成熟，早期那种盲目的“市场崇拜”已不复存在，“好的市场经济”和“坏的市场经济”的理念越来越成为社会共识。而历史和现实已经证明，“好的市场经济”一定是与有限政府和责任政府相联系；经济体制改革要顺利推进，必须加快政府改革。在当下中国，政府改革尤其具有特殊意义——它既联接经济体制改革，又联接社会体制改革和政治体制改革，处于改革的中心环节。以政府改革为突破口，可以带动全面改革。这正是“十一五”建议把政府改革列为各项改革之首的奥妙所在。

　　迟福林： 公共需求的深刻变化，将成为政府转型的重要推动力

　　公共需求的全面增长与公共产品的严重短缺，成为改革发展新阶段的突出矛盾和主要问题。

　　从国际经验和中国的实际来看，人均ＧＤＰ从1000美元向3000美元的过渡时期，既是从一般温饱型社会向发展型社会转变的重要时期，也是社会利益关系及其公共需求深刻变化的关键时期。

　　1．我国已经成为世界上收入分配差距比较严重的国家之一，广大社会成员对缩小收入差距，实行社会再分配的基本公共需求比以往任何时期都更为强烈、更为迫切。

　　2．国家在义务教育、公共医疗方面欠账很多，以致教育、医疗费用成为多数家庭的沉重负担。义务教育、公共医疗已成为当前多数社会成员重要的公共需求，并且比以往任何时候都要突出。

　　3．我国正面临巨大的就业压力；同时国家在社会保障方面欠账过大并逐年增加，就业和社会保障已成为全社会重要的公共需求。

　　4．由于社会秩序重建滞后，信用普遍缺乏，各类市场尚不规范，政府的市场监管职能还远未到位。因此，生产安全、卫生安全、食品安全等方面的问题比较突出。公共安全越来越成为全社会成员普遍的公共需求。

　　5．利益主体的分化已初步形成。并且强势集团的利益表达十分强烈，中低收入群体的利益表达则比较弱。合理的、正当的利益诉求开始成为广大社会成员，特别是弱势群体的公共需求。

　　依据上述五个方面公共需求的现实情况，不难断言：公共需求的全面增长与公共产品的严重短缺，成为改革发展新阶段的突出矛盾和主要问题。

　　公共需求的深刻变化，将成为政府转型的重要推动力。我们的政府是人民的政府，是按照全体社会成员的公共需求规范自己行为的政府。因此，强化公共服务职能，满足公民对公共产品的基本需求，将成为政府的主要任务。十六届三中全会提出“以人为本”的重要思想，“十一五”建议以政府改革为深化改革的关键环节，就是鲜明的佐证。

　　政府转型，首先需要观念变革，政府的公共政策必须具有人文情怀。随着中国社会从初步小康向全面小康社会迈进，人本身的全面发展越来越成为社会关注的焦点；而且当下的国际竞争主要是人的竞争，人力资本越来越成为国家竞争力的标志。这不能不在公共政策中得到反映，公共政策因此必须富有人文情怀，必须从注重物质资本的投入转向注重人的素质的全面提升，注重人力资本的经济社会价值的最大实现。

　　政府转型还需要改革政绩观，政绩观必须从以ＧＤＰ为核心转向以公共服务为导向。以ＧＤＰ为核心，往往会用具体的经济指标掩盖人民群众对公共服务的客观要求。虽然具体经济指标上去了，人民群众却难以受惠，甚至由此引发复杂的经济社会问题。政府必须把主要精力放在公共服务上，以公共服务为最重要的考核指标，只有这样，医疗卫生、教育、社会保障等公共领域的矛盾才能得到及时和有效的解决，不致积重难返。

　　需要强调的是，不可低估公共服务供给不足的矛盾对整个经济社会发展的影响。未来10－20年，我国宏观经济的稳定和持续增长，很大程度上取决于能否实现从投资主导型增长向消费主导型增长模式的转变。现在无论是城市居民还是农村居民，往往生一次大病全年的收入就消耗殆尽，重新陷入贫困；供一个大学生，就需要花费十几年的积蓄。同时由于社会保障覆盖面低，失业问题较严重。这些问题不解决，不仅老百姓的消费倾向难以提高，内需难以全面启动；而且社会矛盾也会逐步积累，建设和谐社会的目标将很难实现。因此，在初步建立市场经济体制框架的条件下，加快实现以公共服务为目标的政府职能转变，已是当务之急。

　　樊 纲： 近期政府改革的可行措施

　　如何界定政府职能，以此为基础上，在政府部门之间、政府与社会之间、政府与媒体之间建立制衡机制，是一个长远的根本的任务，现在就应开始一步一步地去做。

　　中国经济的改革和发展有两大瓶颈。一是金融体制改革滞后，一是政府改革滞后。下一个阶段要发展，就政府改革层面而言，有一个问题尤其需要解决。这就是如何限定政府职能，政府治理如何贯彻法治原则。

　　法治原则应该是什么？对私人和企业来说，凡是没有规定不可做的都是可做的，这样大家才会有创新精神；而对政府来说，只有规定可做的才是可做的。而在中国基本上是相反，对私人和企业来说，是规定能做什么才可做什么，没有得到政府审批是不可做的；而对于政府来说，则是凡没有规定不可做的，都是可做的，政令有很大的自由空间和任意性。包括一些法规的制定都有很大的任意性，往往主要反映行政权力的意愿。因此，如何界定政府职能，以此为基础，在政府部门之间、政府与社会之间、政府与媒体之间建立制衡机制，是一个长远的根本的任务，现在就应开始一步一步地去做。

　　现阶段，可以从如下三个方面入手。

　　第一是加快政府审批改革。马上该做的是贯彻和推进去年7月国务院发布的《关于投资体制改革的决定》。凡是没有公共资金的投资，除了环保等问题，政府不再审批，只予备案。这是一个正确的方向，但迄今还没有细则加以落实。对一个初级市场体系的国家，因为私人企业对市场风险缺乏充分认识，政府确实可以在经济发展中起到积极作用，如防止经济过热，防止某些产业过度投资等等。这时政府可以吸取国际经验，给企业以某些指导。但这往往成为政府部门反对取消审批的借口，说审批可以避免经济波动，为企业发展提供稳定的外部环境。其实政府应该用公共服务来帮助企业，而不是非审批不可。所谓公共服务，就是给企业提供各种信息，告诉企业现在有多少人在相关领域投资，生产能力已经过剩多少，然后让企业自己决策到底投资不投资，并自己承担风险。但现在这些信息被政府部门垄断，很多企业找不到这些信息。

　　第二是积极推进简化政府层次、减少政府官员的试点。特别是随着城市化进程的加速，农村劳动力的减少，如何使村和乡镇合并，使乡镇自治，应该是下一个阶段政府改革的重要方向。要特别注重在发达地区的试点，因为发达地区的城市化进程非常快，农村人口迅速减少，农村公共服务的提供方式与过去已有很大的不同。在转轨进程中加快政府体制的改革，减少政府层次，也有利于政府更有效地解决社会矛盾和冲突。

　　第三是减轻税负。中国经济应该说已经开始面临税收占ＧＤＰ比重太高的问题。如果把各种因素加在一起比较（预算外收入、社会保障等），中国的财政收入已经是世界较高水平了。在税收体制已经比较完善的情况下，降低税率应该提到议事日程上，首先就是加紧推行所得税并轨，外资企业和内资企业并轨，降低民营企业所得税税率。在各个环节特别是在非正式税、税外税等环节上，都要开始考虑如何降低企业税负。

　　每个阶段都有自己的阶段性目标。如果不采取切实措施加以实现，就会耽误下一阶段的改革。一个方面的改革滞后，就会拖累其他领域的改革。因此应抓紧当前时机，推进各个领域的改革，以此带动整体改革。

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