相对集中行政处罚权工作断想

　　相对集中行政处罚权是指将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政处罚权集中以后，有关行政机关不得再行使由一个行政机关统一行使的处罚权。《中华人民共和国行政处罚法》确立的该项制度，是对现行行政执法体制的重大改革，突破了长期以来形成的以行政管理事务的性质为依据建立行政执法体制的思路，为行政执法体制改革注入了新的活力，提供了新的切入点。

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　　长期以来，很多部门的行政处罚权都是由多个相关内设职能机构行使。近年来，一些部门根据工作需要，在对所属内设机构职能进行调整，成立新的执法机构(执法队、执法大队或综合执法队)行使本部门所有的行政处罚权。我们把这种做法称为部门行政处罚权的集中行使。但是这还不是《中华人民共和国行政处罚法》关于“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”这一规定所确立的相对集中处罚权制度，更不是综合执法。因为行政处罚权本来就是这个部门的，何来相对集中？把部门的执法变成部门直属机构的执法，则不可取。但这种做法有助于各部门调整和科学配置内设机构，整合执法力量，以提高执法的质量和效率，值得借鉴。

　　目前各地城市管理领域相对集中行政处罚权的实践中，几乎都是在整合原城市管理方面机构和队伍的基础上，设立城市管理行政执法机关(综合执法机关)与原城管部门“两块牌子一套人马”。应该说这是符合《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》关于集中行使行政处罚权机关设置要求的。但从行政处罚法的规定来看，则并不限于此种模式，或者说也许更趋向另外的模式，即在原行政机关或原行政机关总量不变的基础上，对行政处罚权在各个行政机关之间进行重新配置，而不新增设行政机关。应该大力支持这种模式，各地完全可以在实际工作中通过这种模式实施相对集中行政处罚权，理顺一个报批一个，实施一个，不贪大求全。“两块牌子一套人马”的做法其实质还是增加了行政机关的数量。

　　《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》明确规定：“实行相对集中行政处罚权的领域，是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域，目前主要是城市管理领域。”，同时指出行政处罚权集中的范围主要包括：“市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权；城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权；工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权；省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。”目前除个别省、市已在文化、林业等领域开展相对集中行政处罚权的试点工作外，全国相对集中行政处罚权的工作基本上都是在城市管理领域开展。

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　　开展相对集中行政处罚权工作后，城市管理领域行政执法过程中，“暴力抗法”现象比较突出。这在一定程度上使城市管理领域相对集中行政处罚权工作受到影响，有的同志甚至怀疑相对集中行政处罚权工作的科学性、合理性。

　　应该认识，相对集中处罚权是我国行政执法体制改革的重要措施，是现行行政处罚权力组织实施制度体系、机制的改革，不涉及行政处罚权力本身。因此，其在城市管理领域的最大作用在于消除因行政处罚体制不合理、不科学、不适应经济社会发展等原因而带来的诸多弊端，如多头处罚、重复处罚、处罚职责不清、处罚扰民等。超出体制因素引起的矛盾，则非行政处罚体制改革所能解决。从表面上看，“暴力抗法”因行政管理相对人法制观念淡薄、法律意识不强，城管执法人员粗暴、野蛮执法而起；但从深层次看，“暴力抗法”则是城市发展中存在的一些重大问题如城乡二元结构、贫富差距拉大、社会救助制度欠完善、公共服务职能滞后等因素诱发的。只要这些问题没有解决，城管领域的“暴力抗法”就有必然性，不管什么样的行政处罚体制，城管执法对“暴力抗法”问题永远是治标不治本。因此，要从根本上解决“暴力抗法”问题，必须从解决这些问题入手，综合运用多种措施。

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　　综合执法是20世纪80年代中后期，一些地方对“执法机构林立、执法队伍臃肿、执法效率低下”的状况进行“联合整顿”、实施“联合执法”的过程中提出来的，初衷是通过清理整顿行政执法队伍，调整合并行政执法机构来加强执法力量，提高执法效率。行政处罚法颁布实施后，城市管理领域开展的相对集中处罚权工作又被称为城市管理综合执法，一时间又把相对集中处罚权与综合执法等同起来。但随着对行政执法、行政执法体制改革理论研究的不断深入和实践的不断丰富，综合执法的外延与内涵已非相对集中行政处罚权所能涵盖。实际上综合执法涉及相对集中执法权、部门管理事务及政府部门设置的调整。在这个意义上说，相对集中处罚权是综合执法的前奏，相对集中处罚权工作可为综合执法工作提供丰富的实践经验和科学依据，综合执法是相对集中处罚权工作深入开展的逻辑结果。

　　作者：石胜勇　来源：金黔在线—贵州日报