利益博弈进入立法领域 看似混乱但推动法律改进

　　防止部门利益挟持立法

　　在复杂利益调整中追求法律的正义性，成为更大的挑战。

　　观察中国立法的博弈，有两种力量引人注意，即政府部门和利益集团，一为承接历史传统一直主导立法的力量，一为新时期增长迅速的力量。

　　“利益集团”的本义是中性的，本是市场经济发展、社会多元化的正常产物。而“利益集团”在中国的贬义化，主要源于以行政垄断为依托的“特殊利益集团”引发的社会不公。与之相较，相对弱势人群的诉求渠道、影响力就小得多，往往依靠高层推动。

　　事实上，最为强大的立法博弈力量仍属政府部门。政府部门除了能起草法律草案，自身还能发布同样具有法律效应的行政法规、部门规章。据统计，近20年来，在全国人大通过的法律中，由国务院各相关部门提交的法律草案占总量的75%至85%。而行政法规和部门规章为数更甚。

　　李曙光称，“政府部门主导立法”的立法模式是我国一个非常特别的现象，在这种模式下，立法程序一般是由国务院某一部门提出法律草案，提交国务院法制办协调并进行立法技术处理，经国务院批准后交由全国人大常委会审议通过。

　　部门规章按原义本属内部规则，但在中国，部门的规范性法律文件在行政管理方面发挥重要作用。1982年宪法规定国务院部委可以发布规章，1989年行政诉讼法规定人民法院审理行政案件可以参照国务院部门规章，2000年通过的立法法还进一步规定国务院各部委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以就有关事项制定规章。

　　李曙光表示，“政府部门主导立法”既有议行合一体制上的原因，也有信息不对称的原因。

　　在立法领域，由于政府部门对情况比较了解，数据掌握多，了解问题所在，也更能考虑可操作性，因而立法效率较高。

　　然而，“部门利益法定化”的弊端也越加凸显。行政部门偏离公共利益和社会理性的情况并不少见，以行政权力为依托，在立法中更多地追求部门局部利益，变相实现小团体或少数领导的利益，尽可能争取有利职权，如审批权、机构设置权和财权，同时尽可能规避责任。

　　2004年5月的一宗邮件被毁案曾引发这方面的热议。四川绵阳市邮政局商函公司将一公司交寄的200万封信件卖到废品收购站，被索赔3000万元，但法院根据邮政法规定——“平常邮件的损失，邮政企业不负赔偿责任”而驳回诉讼请求。

　　广东省人大常委会副主任钟启权2005年底在广东省立法工作会议上曾表示，当前，政府机关部门在立法过程中存在的“有利则争、无利则推、不利则阻、他利则拖、分利则顶”的现象，影响立法工作，已经成为最突出的问题。

　　往深一步看，部门利益法定化积累下去，将动摇人们对法律规范的信心。

(责任编辑：王玲玲)