未经国家文物局批准 河姆渡旅游开发触礁文保法

　　河姆渡旅游开发触礁文保法

　　法制网记者　余东明　李建平

　　《法制与新闻》记者　谢台选

　　从土地出让、规划审核，到商品房预售许可，河姆渡凤凰休闲度假村开发建设的审批程序似乎无一缺漏，然而就在临近交付的时候，相关部门发现，这处建造在国家文物保护单位建设控制地带的度假村竟没有经过国家文物局的批准同意。

　　于是，工程被责令停工整改。几经周折，交付日期从2004年7月被无限制地拖延至今，开发商被拖垮了，业主们苦不堪言，政府部门更是为此焦头烂额……

　　1月15日，在余姚市政府的斡旋之下，浙江省河姆渡凤凰休闲度假村(下称河姆渡度假村)的业主们，终于有希望在春节前从开发商处拿回3800万元的购房款和为期3年的利息。

　　这对于三方来讲，都应该算得上“上好”的消息。四年来，该项目因为违反《文物保护法》的有关规定而停工，这挥之不去的阴霾成为三方心中揪心的疼。

　　对于业主来讲，大笔资金的“套牢”和投资的落空形成了无法弥补的损失；对于开发商来讲，工程的拖延和资金链的紧绷使得其濒临破产；对于政府来讲，招商引资开发旅游的良好愿望成了麻烦事。

　　旅游开发

　　河姆渡遗址是在1973年夏天被偶然发现的，这里出土了6700余件文物，发现了大量的人工栽培水稻、大片的木构建筑遗迹和丰富的动植物遗存。尤其是这里出土的“干栏式”建筑遗迹，把中国榫卯技术的历史推前了2000多年，被考古学家称之为7000年前的奇迹。

　　学术界将其命名为河姆渡文化，1982年被国务院公布为第二批全国重点文物保护单位。

　　然而，这里的人们一直困惑，面对远古的文明和清澈的姚江水，应该以什么样的方式来发展经济，提高自己的生活水平。

　　2002年年底，余姚市政府通过招商引资，引进了河姆渡度假村的旅游开发项目。余姚市政府办公室副主任胡坚华说：“河姆渡遗址的旅游一直以来比较冷，通过开发产权式酒店可以提升旅游配套服务功能，目的是留住游客，加快当地的经济发展。”

　　记者了解到，当时度假旅游的理念比较热，在杭州千岛湖等地，出现了不少产权式酒店，效果也不错，这种酒店集文化、旅游、度假、休闲、商务、娱乐于一体，对促进旅游经济有着非常积极的作用。

　　河姆渡凤凰休闲度假村就位于与河姆渡遗址有一条姚江之隔的渡头山上。规划中的河姆渡度假村包括16幢别墅型的酒店客房、两幢度假村会馆、游泳池、网球场和骑马场。别墅都建造在面江的山坡上，与河姆渡遗址遥江相望，风景非常秀丽。

　　因此，河姆渡度假村一经推出，便被不少个人投资者看好。

　　触礁文保

　　河姆渡度假村在2003年3月份全面启动建设，在开工前，该项目经过了土地、规划、建设的各项审批。

　　2003年10月，开发商取得了《商品房预售许可证》，预售房屋为316套。在接下来的时间里，来自浙江、上海、江苏、福建等省的170户投资者纷纷在这里购房，投资总额约3600多万元。

　　2004年6月，开发商突然接到余姚市河姆渡遗址文化旅游开发区管委会的通知，通知称在度假村建设区域内发现了河姆渡文化碎片，要求立即停止施工建设，并重新认定审批。

　　其实在工程被叫停的时候，大部分建筑都已基本完工。一位姓陈的业主说：“当时我们听到这个消息犹如晴天霹雳，不知道该怎么办，当时因为看好这里的发展势头，很多人才按揭、筹钱去投资的，眼看着就要完工了，却告诉我们要停工，而且还不知道什么时候才能重新开工。”

　　《文物保护法》第18条规定，根据保护文物的实际需要，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以在文物保护单位的周围划出一定的建设控制地带，并予以公布。在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程，不得破坏文物保护单位的历史风貌；工程设计方案应当根据文物保护单位的级别，经相应的文物行政部门同意后，报城乡建设规划部门批准。

　　显然，河姆渡度假村的项目违反了此规定。根据1987年制订的《河姆渡博物馆保护规划》，度假村所在的渡头山属于河姆渡遗址的建设控制地带，根据《文物保护法》的规定，此项目在报建设规划部门审批前，应该报国家文物局批准同意。

　　据当地文保部门的一位官员透露，当时文保部门提出过这些法律问题，但有关部门和开发商并没有重视，前置审批中仅仅是河姆渡遗址文化旅游开发区管委会签署了意见，而未经国家文物局批准。

　　谋求出路

　　开发项目被责令停工后，余姚市政府和开发商意识到事态的严重性。于是，一方面进行报批的补办手续，另一方面做好业主的安抚工作。

　　然而，补办手续并非一帆风顺，渡头山工地虽然在事后经过省文物局勘测，认为没有保护价值，但因为原设计方案对河姆渡环境景观造成了较为严重的破坏，国家文物局要求其整改设计方案。

　　胡坚华副主任说：“经过调整，原先设计建设的16幢中，直接面江的6幢被拆除，另外山坡间的2幢作降层处理。”

　　然而就在当地有关部门与国家文物局和浙江省文物局就调整方案磨合妥当时，又发生了河姆渡度假村会馆的违法建设，于是项目再次被责令停工……

　　一系列的变故让投资的业主们丧失了信心，其中一些业主开始状告开发商，要求解除合同，退还购房款并给予赔偿。然而在法院判决业主胜诉后，开发商无力履行而无法有效执行。

　　变故同样令开发商失去了信心。记者了解到，开发商中最早的几名股东因资金问题不得不退出，而接盘的股东们同样焦虑万分。

　　余姚河姆渡旅游开发有限公司总经理吉小兵告诉记者：“这个项目让我们头痛，时至今日，我们也准备退出了，损失肯定是很大的，但就目前形势来讲，亏盈已经不是最重要的了，最重要的是如何解决业主要求退还购房款的问题，因为他们是最无辜的。”

　　记者了解到，截至1月15日，政府、开发商和业主基本达成一致意见：一是业主们如果还希望履行合同，到时可以拿到属于自己的房产；二是业主如果要求解除合同，返还购房款，房产商将在春节前退还所有房款并支付本金5%的利息作为补偿。

　　胡坚华主任说：“此事发生后，政府全力以赴妥善处理，通过我们的牵线搭桥，最近宁波有一家公司有合作意向，并打算由他们以土地作抵押，发放贷款，来归还业主的购房款和利息。”

　　深刻警示

　　余姚市政府在妥善处理业主与房产商矛盾的同时，就河姆渡遗址保护，聘请东南大学建筑学院编制了《河姆渡遗址保护规划》。目前，该规划已经通过了浙江省文物局组织的省级论证会，并已报国家文物局批准。

　　余姚市文保所所长叶树望说：“文物保护不光是认识的问题，而且也是法律问题。经过这一事件，余姚方方面面的触动很大，这其实也算坏事变好事。”

　　一位从事多年房产开发的业内人士表示：房地产开发相关的法律法规一方面要求开发商规范经营行为；另一方面这也给广大房地产开发商带来了一定的行政法律风险，如果不加以足够重视，这种风险往往是致命的。

　　他还说：“诸如《建筑法》、《城市房地产管理法》、《招标投标法》、《建设工程质量条例》、《城市房地产开发经营管理条例》、《商品房销售管理办法》等等与房地产开发有直接关系的法律法规，房产商往往比较重视，也懂得如何处理，但触及文保、海洋、森林等相对疏远的法律法规，房产商往往就会疏忽。其实这些法律给房产开发设置了一系列前置条件，它们同样重要，如果不加以重视也将是致命的。”

　　在学术界，有人将文化遗产保护与地方经济发展的矛盾戏称为“市长与专家”的矛盾。

　　确实，片面追求经济发展而疏忽文物保护势必会造成千古遗憾，同样，如果过度重视文物保护反过来也将严重制约当地经济发展。如何让“市长和专家”和谐相处，相得益彰？“河姆渡度假村”事件给了当地的政府官员一个好好思考的机会。

　　胡坚华副主任说：“该事件的失误就在于前期没有依法审批，忽视了《文物保护法》的相关规定，现在想想当时并不是因为怕批不下来而不向文保部门报批，而是因为仓促上马留下了疏漏。”

　　叶树望所长也认为，不论是文物保护还是发展经济，前提只要是依法保护和依法发展，两者是不会产生矛盾的。一方面，文物保护好了可以更好地挖掘文化底蕴，促进当地旅游经济的发展；另一方面，地方经济发展了，也才能有更多的财力和精力来保护文物。