为民众密织一张“安全网”(图)

本报记者 袁夏良 陆正明 徐维欣 刘栋

　　今年中央财政安排社会保障支出2019亿元，比去年增加247亿元。继续完善企业职工基本养老保险制度，推进做实个人账户扩大试点工作。健全城镇职工基本医疗保险和失业、工伤、生育保险制度。加快建立适合农民工特点的社会保障制度，重点推进农民工工伤保险和大病医疗保障工作。抓紧研究制定社会保险关系跨地区转移接续办法。进一步扩大社会保险覆盖面，特别要做好外资、私营等非公有制企业和城镇灵活就业人员的参保工作。

　　健全城市居民最低生活保障制度、城乡医疗救助制度、城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度。今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度，这是加强“三农”工作、构建和谐社会的又一重大举措。

　　在全国城乡建立最低生活保障制度，对于促进社会公平、构建和谐社会具有重大而深远的意义。

　　——摘自《政府工作报告》必须实现社会保障法制化——访全国人大代表孙洁

　　建立社会保障体系、为民众织一张“安全网”，是“两会”长期的热点话题。随着近年来社会保障新措施不断出台，如何在我国建立一套普惠全民的社会保障体系，成为代表委员热议的焦点之一。多位代表委员提出了相关的议案提案，对外经贸大学副教授孙洁代表就是其中之一。由她领衔提出的《关于出台<社会保险法>若干问题的政策建议》，得到许多代表赞同。

　　作为一名专门从事社会保障制度研究的学者，孙洁认为，近年来我国社会保障立法工作取得了长足进展，社会保障制度已初步建立并不断完善，但是法律缺位、社会保障立法层次低、效力差的问题仍比较突出，要使社会保障能有效地惠及更广泛的人群，迫切需要健全和完善相应法律制度，实现社会保障法制化。“扩面”：中国社保事业的必然选择

　　孙洁说，我国现行的社会保障制度发展速度比较快，在养老、医疗、工伤、失业等保障方面，已基本能承担起保证城镇居民的基本需要。在短短十几年中能发展到这样规模，很不简单。但就覆盖面而言，全国参加农村养老保险的农民仅5400万，不到农民总数的7%；只有部分地区农民享有最低生活保障和零星救济，而城镇人口享有的失业、工伤、生育等保险和就业、教育、医疗等救助，农民几乎没有。这意味着目前的我国社保体系不具备覆盖全民的特征，而且城乡、群体和单位间差别很大，最需要保障的人群没有享受到有效保护。

　　孙洁表示，温家宝总理所作的《政府工作报告》中提出，要“进一步扩大社会保险覆盖面，特别要做好外资、私营等非公有制企业和城镇灵活就业人员的参保工作”，“加快建立适合农民工特点的社会保障制度，重点推进农民工工伤保险和大病医疗保障工作。抓紧研究制定社会保险关系跨地区转移接续办法”，表明进一步扩大社会保障的覆盖面已经提上了政府工作的日程。

　　她建议，对于灵活就业人口，尤其是农民工，应该建立一种新型、统一、适合他们特点的养老保险制度。原则是低进低出，特点是低费率、广覆盖、可转移。

　　“首先是费率要比较低，我提出来的是8%--个人缴2%，企业缴6%，其次是广覆盖，要通过立法，规定所有使用农民工的企业都有义务缴纳农民工养老保险，最后是实行单一的个人账户，可转移可携带。”孙洁说：“这种方式操作比较简便、利益比较直接，而且对农民工而言，简单明了，因此农民工也愿意缴费。更重要的是，这样的操作方式解决了区域间不统一、不协调而造成的很多退保问题。”

　　此外，对于城市低保，孙洁建议应该建立城市低保预算制度。现在西部经济欠发达地区，他们的城市低保由地方政府支付，不足部分由中央政府补贴。“但是这种补贴带有一定的随意性，因此我建议应该通过预算制度对它进行规范化。”期待：建立一部社会保险法

　　孙洁说，随着我国社会保障体系日臻完备，保障的覆盖面不断拓宽，制定权威、统一的“社会保险法”应当提上议事日程。“社会保险作为社会保障体系的核心内容，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等。这么多内容涉及社会各个层面群众的切身利益，必须以法律来明确规范。”

　　孙洁在议案中提出，“社会保险法”应明确国家、用人单位和劳动者在社会保险方面的权利和义务，规范社会保险费的征缴、待遇给付、经办机构、基金的管理和运营，确定监督措施和法律责任。她说：“由于法律缺位等问题，社会保险基金的筹集来源、支出没有明确操作规则，而且对其监督管理也不到位。立法应着力从这两个方面细化并加以规范。”

　　在她领衔的议案中，对这两个方面都提出较详细的建议。就基金的筹集方面，议案建议通过实行社会保险费全额征缴，赋予税务部门征收社会保险费的职责等途径，加强社会保险费征缴措施，确保社会保险基金来源；调整财政预算支出结构，增加中央财政和地方各级财政对社会保障的支出，逐步提高社会保障占财政支出的比例；拓展筹资渠道，补充社会保障资金。在监督管理方面，要明确管理机制，实行社会保险基金收支两条线管理；建立社会保障基金运营机构资格准入制度，实现基金的保值增值。

　　她还建议，要建立社会保险基金监督体系，对社会保险基金预算、基金征缴、支付、结余和管理运营进行全程监督。同时，加强社会保障行政监督、社会监督和管理机构的内部监控。

　　孙洁表示，她对中国社会保障的未来发展充满信心，这份信心正是来自于温家宝总理所作的《政府工作报告》。她说：“教育是民生之基、就业是民生之本，社会保障是民生的安全网，这在政府工作报告中得到充分体现。这次政府工作报告对民生问题的强调，比以往力度都要大。由此，我们对社保制度的未来完全可以充满信心。儿童，一个不能被社保忽视的群体

　　作为一种完整的社会保障体系，应当包括对所有人群的保障。孙洁在接受记者采访时说，在目前社会保障的众多措施中，她发现一个被忽视的群体——儿童保障。因此，在今年全国“两会”上，她还提出了一份关于重新定位独生子女费功能、提高费用支付标准的建议。

　　她说，计划生育是我国长期坚持的基本国策。国家对独生子女的父母每个月补贴5元独生子女费，作为对其家庭的生活补助。但长期以来，独生子女补贴没有随着国家经济发展和人民生活水平的提高同步增加。“对于贫困家庭和贫困儿童来说，丝毫缓解不了贫困状况；对于较为富裕的家庭来说，独生子女费已仅仅是一个名词。”

　　同时，这项政策在城乡之间、地区之间不统一，城市里的独生子女可以享有这项费用，而农村地区却没有；有的地方推出了农村地区独生子女的奖励政策，但是并未在全国推行。她建议，将独生子女政策纳入社会保障体系，将独生子女费纳入儿童福利范畴；费用支付水平应随着我国经济社会发展和人民生活水平提高而进行动态调整。

　　她进一步建议应该区分独生子女费和儿童津贴两个层次。独生子女费是普享型的，而儿童津贴则是有针对性和选择性的，主要面向贫困家庭和社会弱势群体家庭，弥补其独生子女的生活之需。二者共同构成我国儿童福利的主要组成部分。代表委员热议社会保障体系

　　全国人大代表姜德明：

　　社会保障体系是社会的“稳定器”，应该让它覆盖城乡。要关注老年人，关注他们的生存权。养老保险是涉及范围最广、受益人数最多，是基础性的社会保险，应该集中力量、突出重点，先制定“养老保险法”。

　　全国人大代表史和平：

　　由于经济的迅猛发展，有些农民失去土地。解决养老，首先要为失地农民提供基本的生活保障，逐步建立覆盖城乡的“大社保体系”，重点是建立农村新型的医疗保障制度，开展大病统筹合作医疗，帮助因老致贫和因病致贫人员；解决困难家庭子女的义务教育；为低收入群体建造经济适用房等等。

　　全国政协委员吴建民：

　　目前农村有2370万的贫困人口。去年全国政协的社会和法制委员会通过调查研究认为，在全国建立最低生活保障制度的时机已经成熟。委员们算了一笔账，按照2005年低保试点地区人均补偿300元计算，财政每年支出60多亿，便可在广大农村建立低保制度。

　　全国政协委员林毅夫：

　　应当建立城乡统筹的一体化扶贫体系，统筹的内容包括：在农村地区建立类似城镇最低生活保障制度的农村低保制度，逐步将在城市的农村流动人口纳入城镇低保范围；推进农村新型合作医疗制度，采取特殊措施以保证合作医疗能够覆盖所有贫困人口。要针对农村鳏寡孤独及丧失劳动力的人群进行有效的救助式扶贫。相关链接社保体系探索完善历程

　　1993年以前

　　社会保障制度的探索阶段。作为国有企业改革的配套措施，在关系国有企业改革的单项项目上分别进行了探索。

　　1984年，国家在部分全民、集体企业开始了退休费用社会统筹试点。

　　1986年，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》。

　　1991年，国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》。

　　1993年至今

　　社会保障制度全面改革推进阶段。改革的目标是以社会保险制度改革为重点，基本建立起资金来源多渠道、保障方式多层次、权利和义务相对应、管理和服务社会化的完整的社会保障体系。

　　1993年，中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，把建立社会保障制度作为社会主义市场经济基本框架的五个组成部分之一，明确了我国社会保障制度的基本内容。

　　1995年，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，决定建立社会统筹与个人账户相结合的制度模式，并决定在全国进行社会统筹与个人账户相结合的制度的试点。

　　1997年7月，国务院第26号文件做出了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，确立了社会统筹和个人账户相结合的城镇职工基本养老保险制度和基本医疗保险制度。

　　2002年，中共十六大报告指出：“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。”

　　2004年3月，十届全国人大二次会议通过宪法修正案，在宪法第十四条增加“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”的条款，为社会保障法律体系的建设奠定了法律基础。

　　2006年，基本养老金个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。同时，进一步完善鼓励职工参保缴费的激励约束机制，相应调整基本养老金计发办法。