全国政协委员提出NGO双重管理破局设想

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　　NGO双重管理破局设想

　　■ 本报记者 赵冠军

　　“要给民间组织定性，凡是属于公益性的机构就放进来，不要设立那么高的门槛了。”全国政协委员、中国农工党中央秘书长游宏炳表示，尽管他没有做类似方面的提案，但公益机构的双重管理体制困局，一直萦绕在他心头。

　　因为曾经在中国扶贫基金会工作过，对公益机构的深厚感情，使得游宏炳不自觉地在发言中流露出对于民间组织管理的担忧。

　　全国政协科教文卫体委员会副主任、全国政协原副秘书长赵喜明等，也在发言中提到“高度重视社团组织、充分发挥社团组织的社会积极性”。

　　付诸行动的，是全国政协委员、中国青少年发展基金会副理事长徐永光和清华大学公共管理学院副院长王名，他们写出了与此相关的正式提案提交给全国政协。

　　改革从非公募基金会开始

　　“我有一个做企业的朋友，他本来想捐款200多万元给北京大学的贫困学生，可是找到学校后，校方让他把钱捐给学校的基金会。由于对学校平均分配善款方式的不认同，他决定，在政策允许的条件下，自己成立一个助学类的非公募基金会。”3月7日下午，在北京21世纪饭店，游宏炳在接受记者采访时讲了这样一个案例。

　　在游宏炳看来，国家加强对于非政府组织的管理很有必要，此前，国家曾对社团做过整顿，但是公民社会发展到现在，是应该对民间组织分分类了，如果是涉及到研究性质或是意识形态方面的，一定要加强管理，但是纯粹涉足公益慈善类的，可以适当给予支持。

　　“现在看来，成立一个非公募基金会的基础门槛还是比较高的，国家级的要2000万元创始基金，每年公益支出还不能低于8％，也就是说，每年至少要拿出160万元来。”游宏炳认为，企业家既然拿出钱来，就纯粹是为了做公益，使得个人愿望得以实现，同时，成立一个机构，也促进了就业。

　　他认为，目前现状是企业家不愿意捐款给已有的公益机构，主要原因是担心钱能否真正发放给受资助的人。这就给政府提出了制度性考验，尽管国家民间组织管理局已经开始年检工作，但相对NGO的发展速度，节拍还显得有些缓慢，一个完善的监管体系还没有建立，一些公益机构的资金运作仍然不透明。

　　“我们不能去责怪企业捐款过少，因为很多人，特别是非国企人士，他们的创业过程是很艰辛的，他们知道钱不容易挣，希望把每一分钱都发挥到项目中去。如果善款的使用效果不好，就会影响企业家捐赠的积极性。”游宏炳说。

　　“企业做基金会，肯定是为捐赠而做，可以放心大胆地让他们去做，出了问题就处理，跟工商部门一样，政府只要有个监管体系就可以了！”游宏炳认为。

　　建立行政追责与扩大主管范围

　　公益机构登记难，究竟难在哪里？徐永光的一份《关于解决民间组织登记难的建议》提案中列举了几个民间组织个案，提供了佐证。

　　其中，声望相对较高的公益机构，包括北京红枫妇女心理咨询服务中心、北京星星雨教育研究所、北京恩玖（NGO）信息咨询中心等，均是在工商部门登记。由此带来了一系列问题：由于身份的错位，使得公信力受到质疑，难以动员社会捐赠资源，难以按照民间组织的法律法规独立负责地开展业务活动。

　　同时，机构自身管理和治理存在困难，这类机构在员工聘用、劳动权益保障方面无章可循，在财产所有权、财务监管和机构治理方面无法可依，制度风险很大，可持续发展前景堪忧；而且，政府不能依照民间组织的管理法律、法规、制度对这类机构实行监管，造成巨大的监管“真空”，很容易给浑水摸鱼者以可乘之机。

　　在这种情况下，更不利于创造民间非营利组织优胜劣汰的生态环境。一方面，不少“官办”非营利组织在制度庇护下浪费有限的公益资源；另一方面，许多优秀的“草根”组织在夹缝中生存。

　　为此，徐永光建议，在民间组织双重管理体制一时难以改变的情况下，应对业务主管单位的职责提出明确要求。业务主管单位对待民间组织的登记申请采取“多一事不如少一事”的态度，不予答复或不说明任何理由不予同意的，属于行政不作为，应追究其责任；民政部门应适当扩大业务主管单位的授权范围，如授权一些优秀大型公益机构承担民间组织业务主管单位的职责。这类机构作为业务主管单位的管理能力不一定比政府部门差；民政部门应对本提案所涉及的优秀机构的民间组织登记问题进行专案处理，对其是否具备民间组织登记的条件，建议委托第三方机构进行评估后认定。

　　统一业务主管和登记单位

　　在现行的社会组织发展进程中，一个迫在眉睫的问题是，改革对于民间组织双重管理体制，将对其管理从起初的行政控制转向过程控制，这是清华大学公共管理学院副院长王名的第三份提案内容。

　　作为长期关注民间组织发展的知名学者，他认为，应该转变政府观念，对民间组织从行政控制转向过程控制，对民间组织的管理，更多是要看他们做什么，同时，完善相应的立法，改革现行的管理体制，最好能把业务主管单位和登记单位整合成一个统一的政府管理部门。“当前，更需要的是，在民间组织发展过程中，重点培育和发展公益性民间组织。”王名说。

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　　目前，我国民间组织登记依据《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》三个`国务院行政法规，实行双重管理体制。无论成立社团、民办非企业单位还是基金会，都须先经业务主管单位审查同意，后在民政部门申请登记。业务主管单位必须是县以上各级党政部门和由民政部授权的人民团体等机构。

　　事实上，双重管理制度的设置，使许多没有官方背景的“草根”非营利组织找不到业务主管单位而不能获得登记，以致有的在未登记的情况下“非法”活动，有的为了取得一个法人资格和银行账户，只好到工商部门进行企业登记。