个税自行申报遇难题 专家称应建立制度约束体系

　　《瞭望》文章：个税申报再曝征管软肋

　　个税申报不能仅寄望于高收入群体的纳税意识，征管部门暴露的管理和技术软肋，与投入多少并无直接关系

　　文/《瞭望》新闻周刊记者唐敏

　　3月31日，是2006年年收入超过12万元的个人向税务机关自行办理纳税申报的截止期限。

3月上旬的统计显示，北京的自行申报人数仅占估算的应申报人数的1/4，而在西北省区甘肃，只有不到300人进行了申报。

　　尽管尚未到最后期限，也未到统计最终申报人数的时候，但接受《瞭望》新闻周刊采访的一些专家学者对此项政策的执行结果并不乐观。

　　自行申报面临四大难题

　　我国的个人所得税在全国税收中占比并不高，一般在7%左右，而发达国家的这一比例一般为30%～50%，发展中国家也在8%～12%。由于个税涉及千家万户，因而任何变化都备受瞩目。

　　“目前来看，推进个人所得税制改革的障碍主要在于征管，尤其富人的收入不透明，税务部门不能准确地掌握纳税人的收入。”中国财政学会副会长安体富指出。

　　也正因此，2006年11月8日，国家税务总局发布了《个人所得税自行纳税申报办法（试行）》，明确收入超过12万元的个人应向税务机关办理纳税申报。此举被一些学者评价为“在全社会弘扬现代税法意识的积极契机”，也被视为税务机关强化征管的重要信号之一。

　　但是，从目前公布的申报情况看，效果并不理想，而专家、学者、媒体在肯定政策出发点的同时，也指出此项政策尚有待完善之处。

　　一是时间问题。安体富认为，一般而论,一项新制度自公布之时生效,不应该溯及过往,尤其对个税申报制度而言。要求对过去一年的收入进行申报，这就造成了相关的申报细则和文件2006年末才公布，却要申报整个2006年的收入和纳税情况的结果，纳税人必须在短时间内了解相关的申报规则，还要汇总和计算全年收入。在这个过程中，难免会遇到收入和纳税资料缺失等问题，这样，很多纳税人很难确定自己是否达到了申报线，或者即使申报了，也并不十分准确。

　　二是公平问题。目前我国个人所得税收入结构中工资、薪金所得项目收入占到了一半多，这与我国个人所得税主要来自城镇居民，而工薪阶层是城镇居民的主要社会群体，工资性收入是城镇居民收入的主要来源有关。来自辽宁省地税局的统计数据显示，辽宁省82%的人申报的项目都是工薪所得，其他各项目占18%。从全国来看，统计数据表明，工薪阶层交纳的个人所得税，占到了国家个税总收入的80%，而占总收入或总消费份额超过50%的最富裕人口，由于目前监管征收手段的问题，交纳的个人所得税仅占国家个税总收入的20%。

　　对于此次列入申报范围却暂不征收的股票交易所得，各方也意见颇多。按照申报规定，在一个纳税年度内，个人股票转让所得与损失盈亏相抵后的正数，即为申报所得数额，如果为负数，则申报为零，这意味着对于股票交易只要有收益就需申报，却无法对冲之前在股市的亏损，在一些纳税人看来，这有悖税收的公平计征原则。

　　三是费用扣除政策不完善。目前在所有开征个人所得税的国家，几乎都有费用扣除规定，范围包括个人免税扣除、成本费用扣除和家庭生计扣除。其中，家庭生计扣除的依据是家庭结构、婚姻状况、子女人数和其他被赡养人等情况。而我国现行的个人所得税制度，对个人为取得收入所花成本费用，尤其是维持家庭的生计费用，没有相应地扣除或免税规定。

　　四是配套措施跟不上。从目前的税收征管水平来看，客观上很难掌握每个纳税人的情况，所以税务部门发布“已掌握大多数高收入者信息”的风声和实施惩罚性条款，基本上不会对那些刻意逃税和漏税者产生作用，反而给人“老实人吃亏”的感觉。

　　财政部财政科学研究所研究员孙钢指出，一些申报人感觉措手不及，或者仍在观望，某种程度反映了政策宣传力度不够，咨询工作不够，税务部门对纳税人缺乏必要辅导等。

　　申报暴露征管瓶颈

　　“问题的焦点还是监管，如何确定高收入者是否申报或者申报不实？月收入多少以上属于高收入？地区差异如何解决？这些技术难题在现实中如何操作”等等，上述一连串问题之后，中央财经大学财政研究所长王雍君指出，“实际上，由于我国还没有像发达国家那样建立完善的个税申报制度和监控体系，高收入者申报更多的只能是依靠道德底线”。

　　被广泛诟病的我国现行的分项税制模式也与目前的监管水平有关。孙钢指出，:将个人所有收入，不分来源按年份以同一税率征税，对于不同成本不同家庭赡养负担的人来说并不公平。但进行综合征收需要具备很高的条件，需要相应的社会纳税意识、法制环境、税务征管水平等。孙钢认为，我国现存的分配渠道过于分散，缺乏完备的财产申报和会计审查制度、没有人知道纳税人到底挣了多少钱，在现行的技术条件和配套设施情况下采取综合征收的方式，无疑会极大地加重个税征收成本。

　　事实上强化对高收入者的管理，一直是近年个人所得税征管工作的重点。2003年以来，各地税务机关逐步推行了扣缴义务人和纳税人向税务机关双向申报制度，要求高收入者定期申报收入情况，对高收入者实施了动态管理，同时，在推行全员明细申报的基础上，逐步对当地高收入人员建立起档案，有效加强了个人所得税的源泉控管和对高收入者的重点管理。以山东省为例，今年以来陆续进行个人收入明细建档，扩大对高收入行业和高收入个人的监控范围，目前全省已建立个人收入档案百万余个。

　　“但目前来看”，王雍君表示，“对高收入群体的纳税监管成效并不理想，没有建立有效的税源监控体系，也没有多少有效的技术手段来监控纳税人的税源，特别是高收入群体的税源。关键的问题是政府的技术能力和监督能力到位没有？依靠自觉乃至威慑是重要的，但更重要的是制度安排和技术能力。”王雍君认为，“信息与通讯技术的发展为建立一个高效的税源监控网络提供了广阔的前景，问题在于政府部门在信息化和网络化建设方面，表现欠佳”。

　　从北京（据悉在全国范围内北京的个税资料属于相对齐备的）的情况来看，北京市地税局的相关负责人表示，北京市地税局对个税申报采取了“盯户”制度，掌握了25万符合申报条件纳税人的基本信息；但相关负责人又表示，在这25万人中，扣除“三险一金”等免税所得后，有些人年应税所得可能不足12万元。这意味着北京市25万符合申报条件的纳税人这一数据，也估算得不准确。“北京到底有多少，全国范围内又有多少符合申报条件的纳税人，谁也说不清楚，所以也无从准确评价申报的结果。”孙钢表示。

　　“申报还暴露出各地税务机关信息化水平参差不齐，各地地税系统互不联网，难以实现信息传递和共享的问题”，采访中，一位财税专家指出，“从外部来说，还存在着相关公共管理部门、支付单位与税务机关之间缺乏配合机制，主管税务机关获取纳税人收入信息的渠道少，信息不完整、不准确等问题。”

　　“仅仅依靠高收入群体的纳税意识是不够的，在税收方面，我们的技术并非跟不上，也花了很多钱，但仍然有这么多问题，就要进行深层次的反思了。”财税专家如是说。

　　建立制度约束体系

　　全国政协委员张贤亮在今春两会中建议，一定级别公务员家庭财产及收入应定期申报，这样不仅对腐败有约束力，还能带动年收入12万元以上的普通公民主动申报并纳税。

　　一些专家也指出，政府官员不仅要主动公布财产，还要主动公布自己的纳税情况，起到带头作用。如此，纳税人才有可能自觉自愿纳税。

　　带头作用、示范效应不可或缺，但要使自行纳税申报的规范和效果的全面显现，还需要不断完善自行纳税申报的内外环境和软硬件条件。

　　安体富建议，第一，在全国范围内普遍采用纳税人永久单一税号。第二，个人报酬完全货币化。现在有些人的收入，不是靠发工资和奖金，而是采取发有价证券、奖励别墅和出国旅游等形式。今后可适当取消或限制收入的实物发放。在个人收入货币化的基础上大力推行非现金结算，加强现金管理。在此基础上，建立以个人身份为惟一识别标志的个人基础信息及收入征管信息系统。第三，建立银行储蓄存款联网制度。建立税务网络与银行和其他金融机构、企业、海关等网络的对接。强化公共管理部门、金融部门及支付单位向税务机关及时传递个人涉税信息的法律义务和法律责任，尽快实现信息及时传递和准确查询。

　　专家建议，从当前看，由于各方面条件的限制，纳税人如实纳税申报还依赖于纳税人的诚实，而不是制度约束。在没有其他相关部门提供个人收入信息及有效收入控管制度的情况下，自行纳税申报的积极作用将趋弱，因此，需要建立起有效促使纳税人自行申报的制度体系。此外，在进一步加大对个人所得税全员全额扣缴申报的管理的基础上，加强对扣缴义务人报送的全员全额扣缴申报信息的分析利用，将双方申报不一致的信息作为税务检查的重点。

　　与国外通行的个人所得综合征税相比，我国目前执行的还是分类纳税政策。十六届三中全会确定了当前个人所得税改革的方向，即实现从分类征收向分类与综合相结合的征收模式转变。从长远看，个人所得综合征收是未来个税的发展趋势，其可使个税征收更加合理，也更加人性化。但受限于目前的监管水平，这无疑还有很长的一段路要走。