《瞭望》文章：国资经营新平台露脸

　　《瞭望》文章：国资经营新平台露脸

　　成立国资委只是从政府层面解决了国有资产出资人“有没有”的问题，而即将浮出水面的国有资产经营公司，则可使国资委摆脱“既做婆婆又是老板”的尴尬

　　文/《瞭望》新闻周刊记者苗俊杰 实习生马如飞

　　在3月5日召开的十届全国人大五次会议上，国务院总理温家宝在政府工作报告中表示，今年将进行国有资本经营预算编制试点。

也就在此时，《瞭望》新闻周刊从国资委规划发展局最新获悉，国资委组建国有资产经营公司的具体方案将很快上报国务院。

　　二者看似巧合，实际上有着很强的关联性，权威人士指出，经过深入的研究探讨，国资委酝酿良久、近年来持续为业界关注的国有资产经营公司，终于迈出了实质性的一步。

　　国资经营需要新平台

　　对国资委来说，组建国有资产经营公司并不是一时的心血来潮。中央企业改制和重组至今，无论从理论还是实践上看，国资委都有足够的理由对现有的改革方式作一些调整，而组建国有资产经营公司，就是其中关键的一步棋。

　　从名分的角度看，组建国有资产经营公司有助于进一步明确国资委的定位，理顺其与央企之间的关系。

　　2003年国资委的成立，改变了国有资产多头管理的局面，解决了政府层面国有资产出资人代表“有没有”的问题。然而，国有资产出资人以哪种模式履行职责最适宜，则一直没有定论。按照国资委研究中心企业改革和发展研究部部长王志钢的说法，国资委是政府的特设机构，履行国有资产出资人代表职能，而非企业法人，无法直接承担企业的法律责任。这种由身份带来的天然“隔阂”使得国资委不可能直接参与央企的融资、担保、借贷等经营活动中去。

　　因此，国资委成立几年来，业界和学界一直有一种声音，建议国资委不要既做“婆婆”又做“老板”，而是从管理企业的具体事务中抽身出来，更“专心”地对企业进行监管。而为了达到这个目标，国资委就应该成立国有资产经营公司，作为国资委这个国资所有权行使机构和中央企业的“中间层次”，由其充当起法人角色，直接参与企业的资本经营。

　　“这样也可以规避央企上市带来的国资委直接持股的法律问题。”国务院发展研究中心企业研究所副研究员张政军博士说。

　　2004年9月，国资委研究中心重点课题“新体制下国有投资控股公司的运作模式”报告中指出，国资委监管企业应由两种企业形态组成，一种是产业型控股公司，如中石油集团、一汽集团，它们的任务就是在本产业、本行业做出市场份额，做出国家竞争力；另一种企业形态就是投资型控股公司，重点解决国有经济在动态调整中的“进”与“出”。报告建议国资委培育2～3家大型国有投资控股公司，通过对国有投资控股公司的委托或授权，以市场化的方式运作，与产业公司相呼应，共同完成国有经济战略性调整任务。这里的“国有投资控股公司”也就是日后频频为人提及的国有资产经营公司。

　　作为这份报告的主笔人，王志钢将产业型控股公司比喻为国有经济的常规力量，谓之基础；国有资产经营公司是国有经济的特殊力量，如同“特种部队”，解决特殊问题，包括新兴产业的进入和传统产业调整性退出。两支力量组合在一起，相互配合，形成国有经济的完整力量，“动态”地实现国有经济的控制力、带动力和影响力。

　　王志钢还强调，企业管理水平或经营效果与企业所有制没有直接的关系，关键是设计一个什么样的结构，采取什么样的监管与运作方式，试点实践证明，国有资产经营公司模式的推出，会大大提高国有企业的管理水平，提升国有企业的经营效果。

　　显然，自我定位的调整是一个重要方面，而央企日益加速的改革则是国资委组建经营公司更为迫切的现实原因。

　　国资委自成立以来，一直直接管理逾百家央企，由一个编制为500多人的特设机构管理那么多家资产庞大的央企，管理难度和效率可想而知。国资委正式组建近4年来，中央企业从196家降至159家，其数量一直在发生变化。然而，国资委显然并不满足于这样的进度。国资委相关负责人不止在一个场合表示过，到2010年，要使中央企业达到80～100家，打造30～50家有国际竞争力的大企业，使其主要集中在资源、能源、冶金、汽车、重大装备、商贸等战略性行业。

　　对这一说法，张政军博士予以了详细解读——国资委将在未来3～4年对所监管的央企进行大规模重组，基本方向将是“四集中”，即向推动国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向国有经济具有竞争优势的行业和未来可能形成主导产业的领域集中，向具有较强国际竞争力的大公司大企业集团集中，向企业主业集中。

　　推动国有资本集中之必要已经得到了实践的证明。武汉钢铁集团总经理邓崎琳以武钢兼并鄂钢的实例对此予以了说明。2005年，湖北省国资委将鄂钢51%的产权无偿划给武钢。自此，鄂钢成为武钢旗下具有独立法人资格的控股子公司。重组近两年来，鄂钢的变化有目共睹。武钢派出了优秀的生产、销售以及财务管理人员，将武钢走质量效益型发展道路的企业经营策略移植到鄂钢的经营管理中，加大了鄂钢的技改步伐。结果，2005年，鄂钢实现利税4.3亿元，同比增长30%；2006年度实现利税6亿多元，比上年增长34%。邓崎琳告诉本刊记者，钢铁业的兼并和重组是必然趋势。

　　在张政军博士看来，要完成钢铁等行业的一系列重组，无疑需要一个资产运营平台，而在一些理论和法律问题得以解决之前，国资委本身难以成为新加坡淡马锡公司那样拥有投资、融资、控制、监管等职能的资本运营平台，如国资委尚不具备直接投资、出售企业或股权的职能。那么，要打造央企航母，显然需要借助国资委主任李荣融称为“中央企业调整重组平台”的国有资产经营公司。

　　王志钢进一步解释了组建国有资产经营公司的必要性。在他看来，这类公司可以采取“有进有退”的方式，除了承担起突出主业、剥离辅业、转化不良资产等国有经济调整改革任务外，还承担着新兴产业或未来产业的进入和国有经济不适合产业的退出。比如，经营公司可以对一些企业的辅业实行“合并同类项”，打造新的企业，实际上就是做出新型主业，加快国有经济调整，提升国际竞争力；经营公司也可以通过提升不良国有资产的价值，对其在市场上进行处置。

　　为了更形象地说明这个问题，王志钢向记者举了一个例子：目前的159家央企中，有20多家科研院所企业。这些企业行业特点很强，目前还承担着监督、检测、标准制定等社会功能。如果把它们简单地交给某个企业，特别是行业集中度不高的企业，其社会服务功能就可能会降低，对社会发展是不利的；如果能把它们“归置”到一个科技资产经营公司里，既能使国资委减小监管幅度，又不会削弱它的社会化功能，有利于社会经济的均衡发展。

　　国有资产经营公司“构造”明朗化

　　在国有资产经营公司置于央企改革的必要性越发清晰、组建日程浮出水面的同时，其运作模式及组建基础也趋于明朗。

　　经过了几年的实践，国资经营正完成向“政府监督，商业经营”的转身，政府企业的身份和市场化运行成为国有资产经营公司身上两个鲜明的标签。

　　王志钢指出，国有资产经营公司的竞争力来自资本的运作手段，其运行模式大致可以归结为“政策化导向，市场化方式，企业化管理”。具体而言，这类公司的主要任务是执行国资委制定的政策目标；采取市场化而不是行政命令的方式执行政策；运作中讲究经济效益，相应地，公司内部也要实行经济责任制。

　　本刊记者从国资委权威人士处知悉，对国有资产经营公司的经营形式，国资委曾在一份报告中大致予以划分：直接经营，如辅业资产转化、不良资产加工等；受托经营，如托管企业和托管资产的经营；间接经营，如对其下属全资企业和控股企业的产权管理；股权管理，主要是参股企业的股权管理。

　　对国有资产经营公司接手“不良”企业后如何操作的问题，如今也形成了一定程度上的共识。据张政军博士介绍，完成资产移交之后，国有资产经营公司首先要对这些企业的资产进行评估和分类，判断哪些企业经过剥离可以直接引入战略投资者，哪些企业需要先行完成债务重组、业务整合、人员安置等工作。

　　那么，国有资产经营公司将如何产生？无非是改造旧公司或组建新公司。就此，王志钢介绍了几种选择：将现有的国有投资控股公司直接改造为国有资产经营公司；将现有的大型产业集团下的财务公司（中心）、投资公司（中心）或资产管理公司（中心）改造为国有资产经营公司；由国资委按照不同专业特点，直接组建若干新的国有资产经营公司。而国资委副主任邵宁曾公开表示，希望央企能够充当这样的角色。

　　事实上，国资委关于国有资产经营公司组建目标、运作模式、经营方式等的一系列设想，并非闭门造车。联系到地方国资委相对深入的实践所提供的借鉴，再加上此前进入试点的两家国有资产经营公司的“托管”经验，国资委的规划，可谓有备而来。

　　甘肃省国资委党委书记、主任虞海燕告诉本刊记者，这几年来，国有资产经营公司已经在地方国资委管理体制中得到了广泛运用。2005年，甘肃省国资委选定了一批中介机构，促使其在省国有企业改制改革、破产重组、产权转让过程中提供清产核资、财务审计、资产评估、法律咨询等服务。甘肃企业改制步伐随之加快，截至2006年年底，在省国资委监管的47户企业中，34户企业实行了公司制，26户已改制为产权多元化的股份制公司；市（州）国有企业改制和破产重组面平均水平达到90%以上。

　　在地方的实践之外，国资委主导的央企之间一系列“托管”措施更是为国有资产经营公司的运行提供了直接经验。

　　2005年，国家开发投资公司和中国诚通控股公司先后成为国有资产经营公司试点企业。它们从托管开始，低调地走出了探索的第一步。

　　当年3月，国投和中国包装总公司成了央企“整体托管”第一单的主角。成立于1981年的中包公司一直是国资委关注的特困企业，而托管方国投则是央企中最大的国有投资控股公司，旗下的资产管理公司长于国有企业的不良资产处置。6月，国资委宣布诚通“搭建国有资产重组和资本运作平台”。8月，诚通对中国普天信息产业集团部分下属公司实施“托管”。

　　国资经营主调清晰，路途长远

　　国有资本经营预算编制试点和国有资产经营公司组建方案上报同步绝非偶然，相反，二者有着千丝万缕的联系。张政军博士认为，国有资产经营公司的成立，有赖于国有资本经营预算的收取——资产经营公司注册、运作等，都将倚仗国资经营预算的“滚滚财源”；而在国有资本经营预算制度实际运行之后，使用国有资本收益来支付改革成本、推动企业技术进步，客观上也需要国有资产经营公司的平台。

　　从国有资产经营公司延展的时间表上，这种关联就可见一斑。

　　自从2004年9月国资委的一份报告提出建立国有资产经营公司，2005年3月国家开发投资公司进入试点之后，有关这类公司“扩容”的官方信息传播和各种推测就没有停止过。2006年初有消息称，国有资产经营公司的试点和推开将分阶段进行，在2005年开展两家公司试点的基础上，2006年上半年“尽可能进入第二批试点”，之后是推开阶段。然而，此后，“第二批试点”似乎就断了音信。

　　资深财经评论员叶檀曾将国有资本经营预算权和央企分红权的流转看成是国资经营公司推开的契机。2006年初，财政部与国资委达成一致，由财政部负责编制总的国有资本经营预算，国资委负责编制中央企业国有资本经营预算。与国有资本预算编制权同时落实的还有央企的分红权，包括红利的管理权与支配权等。如果说此前国有资产经营公司由于缺乏资本而进退维谷，那么，有了预算和分红，这个问题将迎刃而解。

　　由此，国有企业改革的思路开始发生转变，国资管理的路线图清晰起来：通过建立国有资本经营预算制度，收缴国有独资企业的部分收益和国有股权分红，将部分没有竞争优势的企业卖掉，所获得的资金可以用来补充部分需要重点发展的企业的资本金，以及支付部分困难企业退出的改革成本。

　　无论从规划还是现实动力说，国有资产经营公司的延展之路已经铺就。然而，在不少人看来，鉴于某些积弊及现有和未来可能出现的阻力，这条路未必平坦。

　　国资经营公司成立后，虽然国资委以一纸行政命令合并企业的情景不会再现，然而，不少人担心，国资委履行职能的行政色彩恐怕难以在短时间内消退。叶檀博士就有这样的疑虑。她认为，尽管许多人把新加坡淡马锡模式看成是国资委的范本，可从目前国资委的发展看，二者实则存在着不小的差异。淡马锡公司资本归属于新加坡财政部，却按民间法人身份注册，发展至今堪称世界上最成功的政府企业。与淡马锡对企业“监督而不干预”的准则相比，可以预见，未来一段时间，国有资产经营公司仍将被看成国资委的一个职能部门，“官督商办”中“官”的成分要大得多。

　　同时，预算权流转后，还有一系列复杂的问题需要理清。正如国资委主任李荣融所说，国有资本经营预算还面临着怎么收、怎么用、怎么监管的问题。张政军博士对此深表认同：“国资委和国有资产经营公司在资本经营预算方面的权责如何划分？所监管企业会不会因为多了一个层级而产生抵触？国资委下设哪些、多少资产经营公司合适？这些问题都需要进一步研究和解决。”

　　另外，张政军也表示，国有资产经营公司在实际运行中可能面临这样一些问题：不良资产具备多行业特性，一般需进行专业化处理，可短期内专业人才配备难以满足这一要求；职工安置方面，在各行业与各地方标准不一、相关配套政策没到位的情况下，平衡各方利益无疑颇为棘手；如果经营公司面对的是央企的辅业或非上市资产，可能会遇到主辅相关度大的情况，导致难以进行市场化重组或处置辅业。

　　“此外，资产经营公司也面临着证明自己比不良资产原属企业更有效的挑战。”在张政军的考虑中，经营公司还有个“攘外必先安内”的问题。因此，在理清了思路之后，要真正经营好国有资产，实现保值增值的目标，不是单纯组建几个公司就能解决的，接下来要探求的，还有很多。