解决部门立法，人大当有立法意识

　　社论

　　目前的政府立法，基本上谁是执法部门，谁就是立法草案的起草部门，这使制度建设很难摆脱部门权力或多或少的影响。为改变这种情况，北京市今年将尝试一种新的立法模式，即通过直接委托、公开招标等方式，将法规规章草案交由中立的专业人士或者组织起草，以避免制度建设中的部门化倾向。

　　除了特别荒诞的时代外，任何模式的治理都离不开法律。不过，法律之治，即我们通常所说的法治，却并不是简单地把一些法律条文堆积到一起就万事大吉。法治是一种涉及立法、司法乃至政治等诸多领域的复杂的制度安排，仅就构成法治之基础的法律而言，就具有自己特殊的品格。法治作为一项原则，要求法律必须是一般且抽象的规则，必须具有一定的稳定性，法院的判决能够被具有正常理智与情感的人所预期，必须平等地对待所有人。只有当法律合乎这些标准，才能够保障社会交易与合作秩序正常展开，而又最大限度地保障个人自由，将国家权力限制在其必要的范围内。

　　相反，如果法律不合乎这些原则，则法律非但无益于社会，反而可能损害某些群体的利益。在现实中，有不少法律法规就不合乎法治的基本原则。其中最典型的情形就是行政部门立法。

　　确实，现代社会趋向复杂，政府权力覆盖的范围越来越广泛，人们也本能地要求政府提供这样那样的福利，由此导致了行政立法权不断扩大。其直接表现就是行政部门直接立法，在中国，政府规章、条例及红头文件，数量远远超过法律，且在行政官员甚至在法官眼里，这些行政立法的效力比法律还要高。

　　行政立法权扩张的另一种表现，则是行政部门操纵立法机构的立法过程。尽管法律是由全国人大及其常委会审议通过的，但是，整个起草过程几乎都由行政部门主导。这样的情形各国都有存在，但以中国为甚。同时，地方人大通过的地方法规，由地方行政部门主导的程度就更高。

　　应当说，行政部门主导立法，自有其好处:行政部门较为熟悉法律、法规所要管理的事务，因而，它所起草的法律规范，可能更为切合实际。但是，行政部门主导立法也不可避免地有其严重弊端:它会将自己的私货塞入立法中。

　　执法行政化趋势会使这种情形变得相当严重:某一行政部门之所以积极地起草法律法规，或者被授予起草权，是因为该部门未来将是法律的强制执行者，这些法律通常授予该部门以管制权，这种管制权甚至是终局性的，不接受法院的审查。在这种情况下，起草法律法规的行政部门自然会想尽各种办法扩大自己的管制权，设立尽可能多的审批程序，从而尽最大限度地扩张自己的寻租空间。

　　不过，假设立法部门意识到自己的职责所在，充分行使自己的权力，则可以在法律审议过程中，对行政部门起草的法律草案进行矫正，弱化其部门利益偏向，使其具有公共性，保持行政执法部门的权力与管制对象的权利之间的平衡。但现实中，立法部门经常未能尽到这样的责任。

　　因此，从人大的角度看，解决部门立法问题，最关键的一点是人大负起自己的责任。按照宪法及相关法律规定，全国及省级人大的主要功能就是立法，相应的人大及其常委会完全有权力、也有责任主导自己权限范围内的立法过程。同时，中国的人大与国外的议会有很大不同，它是国家权力机构，按照法理，完全可以监督行政规章的制定过程。因而，即便是对于行政权限范围内的立法活动，也可以通过某种控制程序，弱化部门利益倾向。比如，让法规备案审查制度切实发挥作用，就可以阻止某些严重不公的行政规章出台。

　　当然，这对代表及其常委会组成人员的立法能力提出了非常高的要求。这倒并不是说，人大代表尤其是常委会组成人员应当具有精深的法律专业知识。完全不必如此，对于这些立法者来说，最重要的是具有强烈的主动立法意识，把立法当成自己的责任；他们对于立法具有明晰的方向感，知道现实需要什么样的法律，什么样的时机适合制定哪部法律。

　　至于立法过程所需要的法律专业知识，完全可以通过两种方式解决:第一种方式是为常委会组成人员配备法律助手，目前人大常委会的某些立法研究机构具有这种职能，但其的作用似乎受到束缚。第二种方式就是北京市目前尝试的办法，将法律草案起草工作委托给具有相关法律知识的中立机构。

　　人大代表及其常委会组成人员是立法的政治家，法律赋予了他们立法的巨大权力，只要他们具有主导立法的政治意志，就不难找到解决行政立法的出路。