改善中国法律解释制度诸境况

　　周旺生

　　最高人民法院近日颁行关于司法解释工作的新规定。比之早先最高人民法院颁行的同类规定，新规定完整和规范得多。这是中国法律解释制度的新进展。不过，新规定的出台，同时也触动我们对于整个中国现行法律解释体制予以再审视。

　　法律解释制度本是国家法制整体中极为重要的专门制度，是连接立法和用法的关键性纽带。只要有法律，就必然会有对法律的理解或看法；只要运用法律，就必然需要对法律加以说明或解答。即使在法治落后或人治肆虐的环境下，法律解释也难废弃，中国自1954年宪法以来，无论此间人治和法治状况如何，历次宪法都有关于法律解释权归属的规定，就是明证。因此，无论何时，都应注重法律解释制度的运作和完善。然而，令人怅然的是，几十年间，中国法律解释制度虽经迭次变更且多有进展，到如今仍然处于问题甚多的境况。改善此等境况，当为中国法制和法治臻于现代化境域所须跨越的屏障。

　　首先须待改善的，当属中国法律解释制度源出多门的境况。在法治国家，法律解释制度通常由宪法予以原则规定，再由法律解释法予以集中、系统的专门规定。而中国迄今尚无专门的法律解释法，数十年来，除历次宪法外，依次还有中央人民政府组织法、人民法院组织法、立法法、人大常委会监督法，1955年和1981年全国人大常委会关于法律解释问题的两个决议，以及最高人民法院1997年和2007年关于司法解释的两个规范性文件，分别从不同角度对法律解释制度予以零零星星的规定。同一个国家的法律解释制度，由如此众多不同时期和不同位阶的法律文本甚至其他规范性文件加以规定，而不是由一个集中、系统的高位阶法律予以专门规定，自然不可避免地会出现纷乱驳杂和矛盾充斥的情况。例如，按照宪法和立法法的规定，法律解释权属于全国人大常委会；按照立法法的规定，最高人民法院可以向全国人大常委会提出法律解释要求，却无权独立解释法律；而按照人民法院组织法、人大常委会监督法、全国人大常委会关于法律解释问题的决议、最高人民法院关于司法解释工作的规定，最高人民法院则有权解释法律。在这种法律解释制度架构之下，人们何以能够顺畅且合乎逻辑地理解中国所实行的究竟是什么样的法律解释制度？而这种法律解释制度本身又何以能够顺畅且健康地运作？

　　另一个须待改善的，当属中国法律解释制度存在合法性问题的境况。法律解释制度的合法性问题，首先是谁有权规定法律解释制度的问题。现代法治原则和现今各国主流情况表明：有权规定法律解释制度的，至少应当是有权制定法律的机关；无权制定法律的机关，也同样无权规定法律解释制度。这个规则也是国家权力存在和运行的起码的基本规则。以这个规则检视中国的实际情形，人们会发现：在中国，全国人大常委会是宪法唯一确定的有权解释法律的机构。据此，全国人大常委会作为执行法律解释职能的机关，它可以解释法律，也可以规定自己如何行使解释法律职权的制度，却无权就其他机关例如司法机关、行政机关、下级国家权力机关有什么样的法律解释权做出制度规定。权力执行者是无权把授予自己的权力再转授其他机关的，这是现代法治的一个基本原则。

　　再一个，试图从立法解释与司法解释分类的角度解决中国法律解释制度中的难题，这种境况也是需要改善的。长期以来，中国学界和法律界不仅像世界上其他国家的同仁一样，把法律解释分为正式解释和非正式解释两大类，正式解释是有解释权的机关做出的具有法律效力的解释，非正式解释则是不确定的主体做出的一般不具有法律效力的解释；而且还进一步把法律解释的分类方法中国化，进一步阐明：在正式解释之中，又有立法解释和应用解释之分。立法解释指法律、法规、规章的制定机关就自己所制定的法律、法规、规章做出的解释，应用解释则指司法机关、行政机关在实施法的过程中就法的应用问题所做的解释，其中司法机关的解释称为司法解释，行政机关的解释称为行政解释。这样，就产生了颇具中国特色的立法解释、司法解释、行政解释的区分。不过，做法律解释分类的文章，从表面看似乎解决了问题和消解了矛盾，但实际上不仅没有解决问题和消解矛盾，反而更增加了一个新的问题或矛盾：这样分类本身是否有法律根据，是否违背或抵消了宪法和立法法关于法律解释权由全国人大常委会行使的规定。有人会问：把宪法和立法法所规定的“法律解释”变成“立法解释”，这样解释宪法和立法法关于“法律解释”的含义是有效的吗？如果宪法和立法法所规定的法律解释的确就是立法解释的意思，为什么不直接且明确地使用“立法解释”这样的表述以避免发生歧义？

　　最后须待改善的，当属中国法律解释制度存在合理性问题的境况。法律解释主要是为用法服务的，而用法的主要机关，首先是司法机关，尤其是法院。因此，现今绝大多数国家一般都以司法机关特别是法院为主要的法律解释主体。但是，中国所采行的则是全国人大常委会和最高司法机关都解释法律的二元化体制，前者是法律上的首要法律解释主体，后者是实践中主要法律解释主体。这种二元化的法律解释体制，在目前各国法律解释体制中殊为少见。然而中国这种二元化法律解释体制中的两个侧面，是很不平衡的。几十年间，全国人大常委会作为法定主要解释主体，所作的法律解释却为数非常有限，倒是法律上处于其次地位的最高司法机关的法律解释为数甚多。在人民代表大会制度下，由全国人大常委会行使首要的和主要的法律解释权，逻辑上是成立的。然而逻辑上成立未必能完全解决问题。全国人大常委会会期不足因而不能随时根据需要解释法律，它并不具体应用法律因而难以适时就法律应用做出法律解释。而且，由于法律解释主要是基于司法实践中存在需要解释法律的原因而发生的，常委会并不具体从事司法实践，把法律解释权主要由没有司法实践经验的常委会行使，让专门从事司法实践的主体作为其次的法律解释主体，在理论上和逻辑上便难以说通。这是中国法律解释制度中的一个不合理的现象，也是中国法制建设和法治运作中的一个矛盾。这样的矛盾，既不是立法机关所造成的，也不能归咎于司法机关，而是现行有关法律体制所不可避免的伴随物。改变这种状况，便需要改革和完善现行有关法律体制，完善我们的政治文明。

　　历史将表明，在全国人大常委会难以完全胜任法定解释主体的职能情况下，赋予最高司法机关具有首要的和主要的法律解释权，是完全必要和正当的。应当修改和完善现行宪法和立法法关于法律解释权属制度的规定，给予最高司法机关主要的经常的法律解释主体的合法地位，并进而完善最高司法机关的法律解释制度，使法律解释主体的法律地位和实际作用呈现和谐的而不是矛盾的局面。（作者为北京大学法学院教授、博士生导师，北京大学立法学研究中心主任，中国法学会法理学研究会副会长）