城乡扶贫救助 在城乡一体化进程中并轨

　　四川新闻网--成都晚报讯 ：

　　成都传媒集团深度报道课题组

　　在推进城乡一体化进程中，成都将城市的社会救助体系、扶贫工作与农村直接并轨，保障城乡困难群众基本生活，谋求贫困地区脱贫发展。

　　3年来，城乡一体的社会救助体系在成都建立并日益完善。在城市，社会救助体系日趋完善，更多救助被送到困难群众手中。在农村，社会救助体系逐渐建立，为贫困农民提供基本生存、发展所需，城市有的救助项目基本覆盖农村。城乡困难群众共享经济社会发展成果。

　　与此同时，农村扶贫开发工程被作为农村“三大工程”之一，纳入城乡一体化战略总体部署，依靠市场进行资源优化配置；并建立城市机构、企业定点扶持农村贫困村发展机制，“造血”与“输血”并重的开发式扶贫在成都农村铺开。

　　农村社会救助不再孱弱

　　由于城乡二元结构存在，社会救助的大量工作仅针对城市居民，农村的社会救助长期以临时救济为主，救助方式单一、范围小、水平低，缺乏完善的制度安排。与城市相比，农村社会救助显得颇为孱弱。

　　2003年，成都开始推进城乡一体化，谋求城乡经济社会协调发展，缩小城乡居民收入差距，为城乡居民提供大致均等的公共服务。同时，成都农村的社会救助成为政府的一项重点工作。2004-2006年，《关于统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的意见》《成都市农村居民最低生活保障实施意见》《关于构建城乡一体化社会救助体系的意见》一系列文件的出台，逐渐确立了建立以最低生活保障为核心，其他救助内容为配套，覆盖城乡的社会救助体系这一目标。

　　3年中，城乡一体化以“政府主导，部门联动，社会参与”的方式，使城市的制度文明不断向农村渗透，社会救助在制度、救助内容、财政投入上实现了城乡接轨，并适当向农村倾斜。随着城乡社会救助制度的隔阂被彻底打破，农村社会救助逐渐变得不再孱弱。

　　(一)政府力量：组织与财政

　　相对于城市，缺乏组织领导和系统的财政支持是农村社会救助发展缓慢的重要原因，在城乡一体化进程中，政府恰恰显示了在这两方面的强大力量。

　　成都在2005年建立“以城乡一体化社会救助体系联席会议制度为依托的高端管理平台”和“以乡镇、社区为依托的低端管理平台”，按照健全联动互动、分类救助、预警预报、监督管理四大机制管理运作。成都把救助的不同部门，不同级别连在了一起，从组织上避免救助主体多头，增强了救助资金使用的科学性，保证救助体系建设的顺利推进。

　　成都加大了财政对救助的资金投入。2004年至2006年，陆续在《成都市农村居民最低生活保障实施意见》《关于实施农村医疗救助试行意见的通知》等文件中，涉及了财政对不同救助的投入办法、数额。这不仅带来了农村救助项目的增加，也带来了救助标准的提高。2003年，市财政用于社会救助的资金为1.8亿元。2005年则达到了2.7亿元，增长50%。

　　(二)部门行动：联动“拉网”

　　为实现“让城乡居民享受基本统一的社会公共服务”的目标，成都实现了城乡社会救助在救助内容上与城市接轨，这是部门联动的结果。

　　2004年《成都市农村居民最低生活保障实施意见》的出台，表明了成都实现城乡社会救助接轨的决心。此后，民政、卫生、教育、财政、残联等部门联动，在农村探索建立全方位、多层次的教育、医疗、住房、就业等专项救助。截至目前，成都在保留特困救助、临时救助的基础上，相继在农村建立健全了低保、帮困建房(安身工程)、帮困助学、帮困助医、残疾人救助等多个救助项目，完善了农村五保供养制度，形成了较为完善的“拉网式”农村社会救助。

　　另外，成都于2005年7月开始筹建全国首个全方位、多层次、全参与的城乡一体社会救助体系信息平台，2007年1月1日，这个平台正式投入运行。通过部门联动，9个部门和各区(市)县的30多项救助信息全部联网，及时给困难群众提供救助。

　　(三)社会参与：爱心救助

　　城乡一体化是一个解放和发展生产力的过程，由于生产力的限制，政府财政在一定时期内对农村社会救助投入有限，此时，社会参与一方面显示了一座城市的爱心，也给予救助强大的资金支持。

　　成都自2003年开始开展“慈善一日捐”活动。成都慈善会所筹社会捐助资金由2003年的140.08万元攀升到2006年的2241.9万元。这些资金用于“阳光圆梦工程”，保证了成都考上大学的低保家庭子女无一人因贫失学。成都慈善会一工作人员告诉记者：“我们的救助不分城乡、应助则助，许多受益者来自农村。”

　　随着捐助资金增长，成都慈善会在“阳光圆梦工程”的基础上，还启动了新的救助项目。2007年初，“阳光圆梦工程”获民政部主办的中国慈善事业突出贡献奖。

　　城市社会救助日益完善

　　在农村社会救助迅速发展的同时，成都城市的社会救助也在日益完善，并随着经济社会的发展而发展。这不仅表现在城市救助内容的增加和完善上，也表现在救助标准的数次提高上。

　　成都的《城市居民最低生活保障实施办法》规定低保标准要随社会经济发展逐步调整，原则上每两年调整一次。按此规定，成都2004年将中心城区城市低保标准从178元/月调整为210元/月。2006年再次将这个标准调整为230元/月。两次调整让城市困难群众的生活得到更好的保障，也让更多需要帮助的困难人口达到了领取低保的条件，让更多人受益。

　　成都从2004年开始对城乡困难人口子女实行义务教育阶段“两免一补”政策，直到现在，城市的“两免一补”政策仍在实行，每年大量的困难人口受益。在成都，困难人口的住房问题一直受到关注。2003年，成都开始对低保家庭、残疾人家庭等城市困难人口实行廉租房政策。3年来，相关政策不断完善和扩展，已形成一套解决城市中等偏低收入及以下家庭住房问题的公共住房政策。

　　此外，针对城市困难居民的医疗救助、水电气优惠等各种救助政策付诸实施，城市救助在城乡一体化中日益完善。

　　扶贫开发的变革

　　成都将农村“三大工程”纳入推进城乡一体化总体部署，并将农业产业化经营作为“三大工程”的核心，带来了成都的农村扶贫开发的变革：“单户扶贫”变“整村扶贫”，“单村发展”变“城乡统筹推进”，“输血”式扶贫变以农业产业为支撑的“造血”式扶贫……农村扶贫开发不再局限于“帮助贫困地区”，而是成为城乡经济社会发展的重要组成部分。

　　成都的农村扶贫开发紧紧围绕农村“三大工程”之核心——农业产业化经营，坚持统筹规划、整合资源、突出重点、整村推进的原则，大力加强农村基础建设，实现贫困村经济发展、农民增收多样化和生产生活条件的改善。

　　(一)脱贫：造就长效机制

　　落后的基础设施建设和分散的小农经济是造成成都大部分贫困村经济发展缓慢的重要原因，前者可以通过增加投入来改变，后者则只能通过发展农业产业化来解决。

　　搞土地流转实现规模化经营，形成有竞争力的主导产业；引进农业龙头企业，连接起市场和农户，实现农产品增值；发展农村集体经济组织，为农民实现共同富裕提供途径……这些都是农业产业化经营的重要内容和作用，为贫困村提高“造血”功能，实现长效脱贫找到了方向。

　　2005年，成都在全市选择了10个贫困村进行文明新村建设试点，探索贫困村的农业产业化道路。到2006年，一些试点村采取进行土地流转，搞土地规模经营等措施，使当地开始形成以种、养为主的主导产业，农业产业化对提高村“造血”功能的成效初现。

　　在这些试点村的带动下，各区(市)县的其他贫困村也开始将农业产业化作为地方脱贫的长效机制，积极开展探索。

　　(二)增收：给农民更多渠道

　　增加贫困村农民收入是农村扶贫开发的核心。围绕农业产业化经营这一核心，成都的扶贫开发通过流转土地、引进农业龙头企业、组建农村集体经济组织为贫困村农民带来了多种增收渠道。

　　目前，在大力发展农业产业化的贫困村，农民的收入大致由土地租金收入、本地打工收入、股份分红收入等构成，实现了农民多渠道增收。在成都10个文明新村建设试点村中，农业产业化发展较好的金堂县又新镇祝新村、邛崃市夹关镇二龙村、青白江区姚渡镇芦稿村等地农民2006年人均增收额都在700元以上。

　　成都大力发展劳务扶贫，加强对贫困地区群众的培训，提高劳务输出的竞争力，鼓励他们到发达地区打工，2005年实现全市贫困村人均劳务增收187.45元，既增加了农民收入，又实现了农村剩余劳动力的转移。

　　2002-2006年，成都已有97个贫困村的人均收入达到3400元以上，实现基本脱贫。

　　(三)投入：改善生产生活条件

　　改善贫困村基础设施条件是农村扶贫开发的重要内容，从2002年到2006年的4年中，成都向中央、省积极争取扶贫项目资金，市财政也加大了对贫困地区资金投入，有力支持了改善贫困村基础设施条件所需资金。

　　2002年，成都用于农村扶贫开发的省市财政资金为1447.5万元，2005年这个数字达到了2843.5万元。到2006年，仅市财政投入的农村扶贫开发资金就多达1700余万元。有了资金，截至2006年3月，全市已有30%以上的贫困村和经济发展缓慢村基本完成了基础设施建设工作。

　　成都在尊重农民意愿、科学规划的基础上，引导和鼓励贫困村农民集中建房居住。目前，成都2005年确定的十个文明新村农民集中居住区的规划已经全部完成。这些集中居住区将配套齐全生活设施，提升农民的生活品质。

　　(四)定点帮扶：社会的合力

　　在全市组织和动员各级各部门和社会力量参与扶贫开发，这是成都扶贫开发的一大特色。社会参与使成都的贫困村获得了资金、技术、人才、信息等大量的资源，形成了一股“帮扶促变”的合力。

　　成都从2001年开始实行市级部门定点帮扶，94个市级部门分别定点帮扶一个贫困村。2002年，经济相对发达的区(市)县的86个县级部门和乡镇也积极参与到定点帮扶中来。到2003年，成都扶贫办又动员59家企事业参与到定点帮扶中来。到2005年，参与定点帮扶的市、县级部门达380个，企事业单位达180个，乡镇(街办)30个，农业产业化龙头企业120个，共筹集帮扶资金2091.5万元。

　　3年来，随着城乡一体化的推进，定点帮扶的方式也在悄悄发生变化，各个帮扶单位在以前注重帮助贫困地区生产、生活条件的基础上，逐渐向鼓励贫困村发展农业产业转变，为贫困村出谋划策，提供发展机会。在金堂县，祝新村、古顶村等贫困村正依靠农业产业化经营，依靠社会力量帮扶，逐渐脱贫致富。

　　结语

　　2006年10月，党的十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，其中明确表明，要“逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系”、要“加大扶贫力度，完善扶贫机制，加快改善贫困农民生产生活条件。”

　　在城乡一体化这一“发动机”的推动下，成都不仅打破城乡二元结构的坚冰，在农村形成了较为完备的社会救助体系，还为农村扶贫开发带来了新的发展理念，探索着一条真正的可持续发展之路。对农村贫困群众而言，城乡一体化是城市制度文明向农村延伸的过程，为农村困难群众的各项基本需求提供了稳定的制度保障。对农村贫困地区而言，城乡一体化是城市经营理念向农村传播的过程，为贫困地区提供了脱贫致富的长效机制。

　　“去民之患，如除腹心之疾”，对城乡一体化大背景下的成都而言，建设完善的农村扶贫救助事业绝不仅仅是完成一项政府任务，更是维持社会稳定和发展的基本要求，是城乡同发展共繁荣的基础。(执笔人：成都晚报记者谢佳君)