《政府信息公开条例》出台 官员财产隐私成焦点

　　政府信息，公开什么，不公开什么？

　　撰稿/萧瀚

　　从条文本身看，它至少部分地实现了人们的期待，彰显了中国建立透明政府和服务型政府的决心。

　　千呼万唤之中，2007年4月24日，《政府信息公开条例》（下称《条例》）终于腼腆亮相。多年来，人们期待这部《条例》承认人民足够的知情权，如果仅仅从条文本身看，它至少部分地实现了人们的期待，彰显了中国建立透明政府和服务型政府的决心。

　　《条例》共分五章（总则、公开的范围、公开的方式和程序、监督和保障、附则）、三十八条，2008年5月1日开始实施。

　　总则第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”很清楚，《条例》所规定的信息公开不是一种宪政意义上全面的政府信息公开，而仅及行政信息的公开，这意味着立法部门的议事信息和适用法律部门的司法信息，即各级人大的议事信息和各级法院、检察院的司法信息都不在《条例》规定的公开之列，至于其他一些在实际政治生活中其权力可能远远凌驾于政府之上的那些部门，它们行使权力的信息更是不公开的。因此，本文所要探讨的信息公开问题都是在这第二条的基础上进行。

　　《条例》第二章以列举式详细罗列了行政活动各个领域应当公开的信息范围，可谓包罗万象，应有尽有。但是第一章总则部分的第八条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”从立法技术上讲，这条规定对于上述信息公开范围会产生重要影响，这种影响绝不是字面含义的，而是历史与社会含义的，其重要性及其正负面的表现方式与深度，必然与全面的制度框架相关。几乎在所有实施信息公开的国家，都会有类似的限制性条款，从立法目的来讲，也是完全正当的。但是，人们担心这条规定会不会成为缺乏信息公开传统的各级政府规避法律的王牌借口？

　　任何一部法律的实施都不是仅仅靠着它的法条文字表面去完成，因此，要解答上述问题，需要对第八条可能产生的影响多角度、多视域地进行。

　　第八条与《条例》的命运

　　中国是一个行政主导型国家，议事机构和司法机构在国家政治生活中都尚未建立应有的地位。因此《条例》的公布这件事情本身足以说明当代中国法治进程中，执政者已经清晰地意识到行政主导的状态应该有所改变。但是，毕竟国家政府生活的多样性和大量事务的复杂性决定了，人民的知情权不是无边界的，正如政府的权力不能无边界一样。任何一方的权力或者权利超过它们应有的边界，双方应有的均衡就会被打破，导致权力损害权利，或者权利损害了公共利益。

　　正是从这个意义上，我们需要了解《条例》在立法技术上如何保证第八条是可操作的，即保证上述权力与权利的均衡。《条例》第三十三条规定了权力与权利冲突时的重要解决途径，其中第二款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”显然，诉讼是解决此道的最后手段。但是这一条依然不能明确在执行第八条时，信息公开申请人如果不服行政机关的决定，行政机关将如何有效地执行此条规定，并且让申请人心服口服。显然，《条例》并没有很好地考虑这个问题，它像中国其他的法律一样，在涉及“国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”这些大词的时候，条文往往是空洞的，因为缺乏有效的程序性规范，或许这就是中国行政法学界孜孜以求制定《行政程序法》的原因之一。同时，这种法律规范的非程序化恰恰是造成权力损害权利，权利无从救济的根本原因。

　　从上述分析，可以了解《条例》的第八条规定与整部《条例》缺乏程序性整合，这恐怕还需要具体的实施办法来解决，而且如果将来的实施办法对第八条的考虑缺乏足够的程序性关注的话，依然不能解决上述矛盾。

　　第八条与政府的角色

　　任何一部法律的实施效果都不能仅仅从其本身来探讨，而是要深入它的支援背景，深入它的制度环境，新出台的《条例》亦自难例外。如前文所述，《条例》规定法定公开的信息内容限于行政行为的信息，因此，从强行政传统中探寻其实施效果便是第一入手处。从《条例》第三条、第四条的规定中可以知道，各级政府的各级行政机构是信息公开的主导机构。这意味着信息公开的义务人在一定程度上也是权利人，虽然在《条例》的第三章和第四章都规定了信息公开的方式和程序，以及当信息公开权利人遇到障碍时也有一定的救济手段。但除了司法救济之外，其他的救济手段依然是义务人自我约束的方式，这在强行政传统的历史惯性之下，到底能够达到什么样的效果是让人疑虑的。

　　除了行政性的政府机构之外，以各级人大为主体的议事制度在当前国家事务中的作用力还有待提高，议事机构对行政行为的质询力、监督能力还相当有限，因此对于行政行为的约束力，至少在当前状态下十分有限。正是在这一条件下，行政信息的公开效果可能会有所折损也是当前执法的题中之意。

　　在所有的制约因素中，对行政部门最具约束力的本应是司法。但是由于司法改革处于瓶颈状态，中国司法自身存在诸多问题，司法行政领域的大量问题无法理顺，司法尚受制于许多非法律因素，因此，要求司法对行政行为具有多大的规制力，本身也很不现实。

　　另外，前文已经谈到中国各级政府机构之外超政府权力的存在，成为政府行为最大的扭曲原因，在这样的特殊结构中，行政信息公开到底在多大意义上能够有效实施也是一个未知数。

　　正是政府制度最重要的各个分支领域中，权力的配置、制衡都是极不均衡的，整个制度的协调性都有待提高，因此，行政信息的公开在可预见的未来还有很长的路要走当无异议。

　　有待公民精神突破

　　《条例》实施的有效性还需要良好的社会环境支持，在目前的制度与社会环境下，要达到权力和权利的均衡状态，一个很重要的因素是公民精神的成长水平。应该说，这十几年来公民精神的成长相当迅速，制度状态的调整在很大程度上也是公民精神在成长过程中促成的。因此，《条例》的实施效果与公民对行政信息的渴望以及为此而行动的强度与水平成正比，由于公民精神的成长惯性，在这一点上倒确实不需多加担心。

　　作为上述情形的表现方式，《条例》的有效实施与大众媒体之间的互动关系极为重要。在目前状态下，由于公众表达权在很大程度上还受制于诸多因素，例如，媒体的行政垄断状态使得公民与社会的知情权未能与行政机关在权利及其救济层面上，获得权力与权利的均衡，或者干脆说，只要媒体的行政管制现状不变，公民与社会的知情权就不可能真正实现——类似第八条的其他许多法律条文都会成为媒体的“达摩克利斯之剑”。

　　行政信息的公开是一种具有准确性、权威性、滞后性和静态的呈现，而媒体对各类信息的披露则相应地具有即时性、动态性和讨论性，有时还有修正性。因此，人民唯有有权同时获得官方和市场化媒体的信息时，其辨别力和信息的准确力才能提高。任何单向的信息渠道都会使社会陷于蒙蔽之中。源于《条例》的行政信息与市场化媒体信息相互之间，存在一个良性的竞争与互校功能，这种功能使得任何单方的渠道都不具有垄断性地位，于是《条例》第八条的官方解释与民间理解就会在两种信息渠道中交汇，并且逐步获得共识，既能够相互竞争又能够和平共处，这正是保证信息透明、公正、真实的源泉。

　　结语：前路尚可期待

　　无论如何，《条例》颁布这件事本身就是一个进步。至少在防止行政滥权的制度中又增加了一条重要途径，至于许多问题的解决，还需要时间和耐心，需要朝野双方共同的良性合作与努力，万一《条例》第八条成为某些地方政府领导手中“玩物”时更得如此。

　　我们应当相信，前方的道路是可期待的。（作者为中国政法大学学者）