进一步完善地方公共财政体制

　　主要观点

　　公共财政体制是经济和财政持续稳定发展的重要保障。加快公共财政体系建设，是实现又好又快发展、构建社会主义和谐社会的迫切要求。

　　近年来，广东财政体制改革迈出了较大步伐，初步建立起公共财政体制的基本框架，但深化财政体制改革、完善公共财政体制依然任重而道远。

　　进一步完善地方公共财政体制，要以科学发展观为统领，按照为民理财、依法理财、科学理财、民主理财的要求，抓紧建立健全相应的体制机制，认真研究解决面临的矛盾问题。

　　温家宝总理在《政府工作报告》中强调，“要加快公共财政体系建设”。贯彻落实中央精神，深化地方财政体制改革，进一步完善地方公共财政体制，对于强化政府公共服务职能，从体制机制上促进经济社会发展转入科学发展轨道，加快构建社会主义和谐社会，具有重要意义。从广东省的实际看，深化地方财政体制改革，进一步完善地方公共财政体制，需要认真分析面临的问题，有针对性地采取措施。

　　公共财政体制是经济和财政持续稳定发展的重要保障

　　近年来，广东经济社会发展取得了令人瞩目的成就：2006年，地区生产总值达到25968．55亿元，约占全国的1／8；财政总收入5122．25亿元，约占全国财政收入的1／7，其中中央财政分享占52．5％；外贸进出口总额5272．24亿美元，占全国总量的29．9％；能耗全国最低，2005年万元ＧＤＰ为0．79吨标准煤，是全国平均水平的65％；各项社会事业加快发展，人民生活进一步改善。

　　在经济社会快速发展的同时，广东财政体制改革迈出了较大步伐：推行预算管理体制改革，全面实施部门预算，初步规定了政府部门的活动方向和职能范围；全面实施国库集中收付改革，加强人大对政府财政预算的监督，增强政府行为的透明度，提高了财政资金运用效率，有效防止了财政资金被贪污、挤占、挪用；深化“收支两条线”管理改革，从源头上预防和治理行政腐败，建设法治政府；大力推进农村税费改革，提高了政府对“三农”的公共服务水平；优化财政支出结构，政府财政预算支出注重确保建设节约型政府公共行政的需要，注重向公共安全、公共交通、公共教育、公共卫生、公共救济等政府公共服务领域倾斜；在全国率先开展财政支出绩效评价，提高了财政资金的使用效益；等等。

　　经过不懈努力，广东公共财政体制的基本框架初步建立，有力地促进了经济和财政的持续稳定发展。一是财政收入不断迈上新台阶，稳定增长机制基本形成。二是欠发达地区和县域财政发展速度加快，区域财政收入呈现协调增长的良好势头。三是财政调控能力进一步增强，促进经济社会发展的效率明显提升。四是财政监管能力明显增强，依法理财水平不断提高。财政管理监督工作已从强调管理转到管理、监督、绩效评价并重，基本实现了向市场经济条件下依法理财、科学理财、民主理财的转变。

　　必须清醒地认识到，尽管广东财政体制改革取得了明显成效，但只是搭建起了公共财政的基本框架，与实现科学发展和构建社会主义和谐社会的要求仍有较大差距。目前，各级政府和财政干部的理财理念和行为规范与公共财政和依法理财的要求还不相适应，依法理财的地方法规和组织保障体系还不健全；各地经济财政发展不平衡问题仍比较突出，公共资源配置还不尽合理，城乡居民享受公共服务的机会还不尽平等；财政改革与其他方面的配套改革还不够协调。这些问题制约着公共财政体系的建立，影响着经济社会全面协调可持续发展。深化财政体制改革、完善公共财政体制，依然任重而道远。

　　正确把握深化财政体制改革、完善公共财政体制的目标任务

　　“十一五”时期是广东全面建设小康社会、率先基本实现现代化的关键时期，也是加快构建社会主义和谐社会的重要时期。深化财政体制改革，完善公共财政体制，为经济社会全面协调可持续发展提供强有力的财力保障，是财政工作者的重要职责和紧迫任务。广东完善公共财政体制，要围绕“建设经济强省、文化大省、法治社会、和谐广东，实现全省人民富裕安康”的总目标，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，按照为民理财、依法理财、科学理财、民主理财的要求，坚持生财有道、聚财有方、用财有规，推进财政收支分类改革，科学划定财政支出范围，调整优化支出结构，强化收支管理监督，充分体现公共财政的法定性、公共性、公开性，不断完善公共财政体制，加大以工哺农、以城带乡的财政转移支付力度，加快实现基本公共服务的均等化、普惠化。为此，应着力构建四个方面的体制机制：

　　构建全面协调可持续增长的财政收入管理体制。目标是建立完整统一的公共财政收入管理体系，确保财政收入增长与经济增长相协调、省级财力增长与全省财力增长相协调。一是健全规章制度。将分散于政府职能部门管理的各项政府性资金纳入财政管理，形成完整统一的公共财政收入管理体系，进一步完善政府统一预算。二是依法治税。利用现代化的征管手段，建立健全税源管理、征收管理、稽查管理相互协调配合的税收征管体系。三是建立财税收入增长监测分析新机制，及时准确监测财源变化和收入增长趋势，加强对重点税源的跟踪检查。四是进一步规范非税收入管理，在全省推进部门综合预算。五是规范各级政府举债，严防财政风险。

　　构建事权明确、结构优化、绩效提高的财政支出管理体制。明确省、市、县、镇四级的事权和财权，合理划分省以下政府间的财权、事权与支出责任。调整支出结构，优化资源配置。扩大公共服务类支出比重，财政对政府必须保障的纯公益事项要按照政策予以保障，对带有一定经营性质的公益事项要给予必要的补助，对一般竞争性的事项要进一步减少直接投入直至完全退出。财政资金要确保各级政权正常运转的需要，确保经济社会发展的重点事业和关键领域的需要。进一步深入开展支出绩效评价，为绩效预算奠定坚实基础。

　　构建依法依规、严格监督、违规查处的财政监管工作机制。一是建立和完善财政外部监督机制。不断完善和扩大监督网络，接受人大、纪检监察、审计、社会舆论等对财政的监督。二是建立和完善预算监督机制。开展预算合规性审核，充实审核内容，从程序性审核过渡到实质性审核，并使之融入部门预算编审过程。三是建立和完善经常性监督机制。尽快建立税收收入和非税收入的经常监控机制，对收入全过程进行监督，促进依法征收、依法解缴、依法决算。强化部门预算和国库集中收付资金的审核。四是建立和完善财政内部监督机制。对财政业务机构履行职能情况进行再监督，切实将财政管理与财政监督有机结合起来。

　　构建科学调控宏观经济发展的财政投入机制。改革财政投入方式，发挥其“四两拨千斤”的作用。按照公共财政的要求，对属于政府无偿提供的公共服务，由政府财政投入；对属于政府可以有偿提供的公共服务，财政以适当方式进行投入，引导和集中社会资金参与投资；对不属于政府公共服务范围的领域特别是竞争性领域，向社会资本开放，让企业公开、公平、公正竞争。省级财政应加大对需要政府投入的重大、重点项目的投入，推动经济增长方式转变，并通过完善财税扶持鼓励政策，为企业营造良好的创新环境，加快创新型广东建设。

　　研究解决完善地方公共财政体制的深层次理论和实际问题

　　广东深化财政体制改革，完善公共财政体制，还有许多深层次的理论和实际问题需要研究解决。

　　不同区域财政支出结构不均衡的问题。广东区域发展不平衡问题突出，珠三角7市地区生产总值和地方一般预算收入均占全省80％以上，人均可支配财力大约是欠发达地区的8倍。区域间财政支出结构差异较大，公共支出保障能力差距也较大。因此，需要着重研究不同地区财政支出结构是否合理的问题，制订缩小区域间财力差距的具体措施。

　　财政支出结构调整方向和重点的问题。公共财政要满足社会公共需要，但在实践中如何界定并划分社会公共需要，并据此明确各级政府的具体事权，仍需深入研究。

　　有效扩大公共财政对“三农”覆盖面的问题。为加快解决城乡二元结构问题，有必要深入研究：公共财政对“三农”的覆盖范围应怎样界定？推进新农村建设需要怎样的财税支持政策？如何保证财政支持“三农”资金使用的有效性？

　　调整优化财政支出结构的问题。在调整优化财政支出结构中，增量调整侧重体现政策导向，存量调整侧重分配格局的优化，二者密不可分。近年来，广东在财政支出结构调整方面采取了一系列措施并已取得成效，其中增量调整主要通过年度预算安排实现，而存量调整则通过压缩对一般竞争性领域的投入、统一财政经费安排标准等方式实现。但是，由于存量调整涉及既得利益，增量调整涉及新增公共资源的分配，调整中面临着不少阻力和困难。应按照中央要求，借鉴国内外经验，结合广东实际，对财政支出结构进行调整和优化。

　　财政政策措施支持经济社会发展、扶持欠发达地区发展的问题。发挥财政政策措施对经济的调控作用，促进科学发展，是贯彻落实科学发展观的要求。近年来，广东进行了一些探索，如发挥财政支出调整的导向作用，推动经济结构调整、促进区域协调发展等，效果较好。下一步，需要深入研究如何完善财政扶持政策体系，更好地发挥财政政策对构建和谐社会、促进经济社会全面协调可持续发展的作用。

　　以财政支出绩效评价为导向优化部门预算编制的问题。编制部门预算不仅是一个技术问题，而且是一个体现公共财政政策导向的经济活动过程。优化部门预算编制是建立公共财政支出体系的重要组成部分。目前，部门预算编制最突出的问题是资金需求与供给可能之间的矛盾，一个重要原因就是各级政府具有难以抑制的投资冲动，而财政资金使用缺乏刚性的责任约束。如何在部门预算编制中将绩效评价从事后评价向预算编制、审查批准、执行过程等上游环节延伸，建立以绩效为导向的部门预算编制模式，是深化预算改革需要研究的一个重点。

　　（作者为中共广东省委常委、常务副省长）