“约束性”指标为何约束不了？（望海楼）

　　“五一”节前，温家宝总理在全国节能减排工作电视电话会议上再次郑重指出：“‘十一五’规划提出这两个约束性指标是一件非常严肃的事情，不能改变，必须坚定不移地去实现。”总理所指的两个“约束性”指标是：到2010年单位国内生产总值能源消耗降低20％左右，主要污染物排放总量减少10％。

　　去年，全国没有实现年初确定的节能降耗和污染减排的指标。今年一季度，工业特别是高耗能高污染行业增长过快，占全国工业能耗和二氧化硫排放近70％的电力、钢铁、有色、建材、石油加工、化工等六大行业增长20．6％，同比加快6．6个百分点，形势依然严峻。

　　我们虽然确立了以科学发展观统领经济社会发展全局的原则并且由此催生出体现这一原则的节能环保“约束性”指标，却还没有赋予它“约束”社会经济生活的功能，没有确立有效的约束机制和约束手段。

　　根据“十一五”规划，我认为“约束性”指标应当具有两大约束功能，但在社会经济生活实践中都没有切实有效地发挥。一是强制功能，即中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求，应当得到不折不扣的执行。二是制约功能，即在“约束性”指标与其他指标不可兼而实现的时候，应当首先满足约束性指标的要求，绝不可以以牺牲“约束性”指标换取其他利益。既然明确了环境保护、降低污染物排放是“约束性”指标，理应做到令行禁止，维护好它的权威性和严肃性；也应当在各方面工作中体现出它的“约束性”。

　　首先，摆正“约束性”指标在经济社会发展中的位置，处理好“约束性”指标同其他指标的关系。当经济增长与环境制约这对矛盾发生冲突的时候，应当采取“环境保护优先”的政策。建议尽快修改1989年制定的《环境保护法》，将其修改为《环境法》，作为落实科学发展观和正确处理经济发展、社会进步与环境保护关系的根本大法。这是在指导思想上迫切需要明确的，也是发挥其约束作用必须要解决的。

　　第二，要把包括环境保护在内的一切“约束性”任务完成情况，纳入对党政主要领导政绩考核的主要内容，建立目标责任追究和问责制度。加强监督检查，每年都应派督察组督察各地区、各部门贯彻落实的执行情况。对造成环境破坏的单位和个人严肃查处；对因决策失误、滥用权力或监管不力造成重大环境污染事故的地方和部门的领导人，严肃追究责任。

　　第三、要尽快落实“十一五”环保规划及其相配套的单项规划，这是确保完成“十一五”环保目标的根本保证，“十五”环保目标完不成的主要原因之一就是环保投资不到位，因此，建议要尽早组织实施包括污染治理、环保能力建设等投资规划并确保资金到位，及早发挥效益。

　　第四，胡锦涛总书记要求环保部门“要尽职尽责”，温家宝总理也要求环保部门“要像钢铁一样硬，而不能像豆腐一样软”。目前的环境污染问题是多种深层次因素造成的，表面看是一些企业，其实根源在政府。要从源头上解决好环保问题，除了从法律上给予保障，还应改革现行的管理体制，实行环保管理体制的“有限垂直”领导。

　　（作者为中国民主建国会中央委员会副主席）