关注民生策论;解决中低收入家庭住房问题策论

　　中低收入家庭的住房问题，是一个重大的民生问题，同时又是一个世界性的难题。放开眼光，看看国外，其它国家有哪些成功的经验值得我们借鉴呢？本文立足国情、市情，同时把目光投向世界上成功解决了此难题的一些国家，提出了解决中低收入家庭住房问题的应对之策。

这是一篇值得重视的文章——

　　当前，如何解决中低收入家庭的住房问题，已成为从中央到地方政府都格外关注的一个重大的民生问题。为解决这一问题，我国政府先后制定了一系列政策。北京市去年出台的“北京住房建设规划(2006－2010年)”也明确提出:针对不同收入家庭，建立由廉租住房、经济适用住房、政策性租赁住房三个层次构成的住房保障体系，切实保障城镇中低收入家庭，特别是低收入家庭的基本与合理的住房需求。那么，北京市中低收入家庭的住房情况如何？国外在解决这一问题上有哪些值得借鉴的经验？北京市如何结合实际情况来破解这一难题呢？

　　一、国外解决中低收入家庭住房问题的主要经验是什么

　　中低收入家庭的住房问题是一个世界性的问题。不过，西欧、北美及亚洲的一些经济相对发达的国家和地区经过多年的探索，已经建立起了相对成熟的公共住房制度，他们在公共住房建设、分配以及管理方面积累了一些值得借鉴的经验。

　　经验一:解决中低收入家庭住房问题的基本思路是大力发展公共住房

　　国外住房供应体系大致分为两个部分:市场商品化交易部分和政府保障部分。由于住房具有社会保障性质，几乎所有的国家政府都会为保障公民基本的居住权，而为中低收入阶层解决住房问题提供帮助。

　　所谓公共住房，指的是为了解决中低收入阶层居民的居住问题，由政府直接投资建造或以一定方式对建房机构提供补助、由建房机构建设，并以较低价格、租金向中低收入家庭进行出售、出租的住房。它具有这样几个基本特征:其一，政府的干预性，公共住房是政府进行再分配的重要方式之一；其二，需求对象的有限性，主要是中低收入者；其三，经营目的的非营利性；其四，分配标准的复杂性；其五，价格的低廉性，公共住房的出售或出租的价格低于一般的市场价，差价主要来源于政府在土地供应、房租和税收等方面的政策性补贴。例如，新加坡实行“居者有其屋”政策时，土地价格是倒过来算的，即先把老百姓能承受的价格算出来，比如普通家庭4－6年的收入是多少，如果平均是25万，那么房价就定在25万。从25万里扣除建筑成本、房地产商一定比例的利润(非暴利)后，剩下的就是土地价格，然后按照这个价格卖给房地产商。房地产商不拿暴利，政府卖土地也不要暴利，这样百姓就能买得起房了。

　　经验二:公共住房没有最好的模式，只有适合的模式

　　公共住房问题虽然是城市化进程中面临的一个共性问题，但各国解决这一共性问题的方法却不尽相同，他们在政策制定、发展模式、保障对象、表现形式等方面都存在差异。(见表1)

　　表1 公共住房的表现形式

　　国家(地区) 公共住房形式 保障对象

　　美 国 公共住房 占总人口比例15% 以下的中低收入家庭

　　德 国 福利住房 以出租房的形式提供给低收入者

　　法 国 社会住宅 低收入者

　　日 本 公营住宅 住房困难及低收入者

　　新加坡 组 屋 中低收入阶层

　　瑞 典 公益住房 为所有公民提供，不仅限于低收入家庭

　　中国香港公屋/居屋政府提供，公屋用以出租，居屋供市民购买以公共住房的覆盖面来看，美国采取的是以“市场为主、适度保障”为原则，公共住房只覆盖占总人口比例15％以下的中低收入家庭；新加坡的组屋政策覆盖了85％的居民；而瑞典的公益住房则面向所有公民，并不仅限于低收入家庭。从政府介入公共住房的方式来看，各国的方式也有区别，有的直接兴建公共住房，有的通过优惠政策鼓励开发商建设公共住房，有的鼓励居民合作建设住房，有的则通过补贴等多种方式实现居民的住房保障。

　　经验三:有一套行之有效的公共住房专业管理体系

　　在公共住房制度比较成熟的国家，都有一套行之有效的专业管理体系，这个管理体系由不同的机构组成，这些机构从功能上可以划分为决策层和执行层。决策层指为公共住房专门成立的决策协调机构，负责制定政策和长期发展计划，整体负责与计划、财政、金融、土地、法律、建设等部门的协调运作。执行层来具体落实公共住房建设和运行。例如，韩国设立了国家住房政策审议委员会，作为公共住房的决策协调机构。执行层为建设交通部，下设韩国住房住宅公社和大韩土地开发公社，专门负责建造面向中低收入阶层的出租公房。

　　经验四:通过完善的制度确保公共住房分配的公平

　　公共住房属于政府福利，能否公平合理地分配，直接关系到公共住房政策实施的效果，国外在公共住房分配方面有两点很重要的经验:第一，要明确“公共住房是为最需要的人提供住房保障”这一原则；第二，只有建立科学、完善的准入和退出机制，才能保证公共住房分配的公平性。

　　以新加坡的组屋政策为例，这一政策成功解决了中低收入家庭的住房问题。目前，有85％左右的新加坡公民住进了政府建造的组屋，其中，93％的居民拥有房屋产权，7％的低收入家庭是向政府廉价租赁。除了政府大力发展的因素，其完善的分配制度起到了至关重要的作用。

　　经验五:发展公共租赁住房，确保“人人有房住”

　　为保障无力购房者的住房需求，国外在制定公共住房政策时普遍重视公共租赁住房的发展，为最低收入者提供“托底性”保障。各国租赁住房的比例都相当可观。(见表2)以英国为例，在比例约30％的租赁住房中，20％左右是政府提供的公共租赁住房，10％为私人租赁住房。英国政府把持续供应可负担住宅(即廉租房)列为重要的施政目标，在伦敦2004年的新规划中，要求中心区新增房屋的1/4为可负担用房。

　　表2 住房自有率与租赁住房的比例

　　国家 住房自有率 租赁住房(调查时间) 比重

　　澳大利亚 71.6%(1990) 28.4

　　%加拿大 64.1%(1993) 35.9

　　%欧盟15国 56.0%(1990) 44.0

　　%法国 54.5%(1997) 45.5

　　%德国 38.0%(1990) 62.0

　　%意大利 68.0%(1990) 32.0

　　%日本 61.3%(1988) 38.7

　　%英国 67.3%(1997) 32.7

　　%美国 66.8%(1999) 33.2

　　%(数据来源:《全球化世界中的城市——全球人类住区报告2001》)

　　法国政府曾出台规定，要求全国所有市镇必须保证20％以上的住房是廉租房，否则将受处罚，政府每年拨出专项资金以长期推行廉租房和租房补贴计划。在美国，政府为解决低收入者住房问题，制定了完善的住房补贴制度。各地方政府设立专门机构，定期对当地房屋租金进行综合调查，向低收入人群发布住房信息。一般来讲，政府对申请房租补贴的低收入家庭限定的房屋租金标准为700美元以下。根据法律规定，租房家庭只需支付其收入的1/3左右作为房租，剩余部分由政府付给房东。政府同时规定低收入者在享受政府补贴的同时，也须履行一定的义务，只要年龄在18到62岁之间，如果没有工作或者不是全时制在大学深造，必须每个月参加社区服务至少8小时。

　　经验六:通过立法和金融保障，推动公共住房发展

　　国外的公共住房政策基本都是以法律形式出现的，公共住房体系的建立也得益于法律的强力保障。在美国、日本、新加坡等国家，公共住房立法都是国家大法，英国十分重视住房法规，先后颁布过几十部，包括《住房法》、《住房与建筑法》、《住房与规划法》等。

　　住房金融有住宅业发展的“蒸汽机”、“加速器”之称，住房金融的发展，有助于解决公共住房建设的资金瓶颈问题，对住房消费也将产生强大的助推作用。公共住房发展较好的国家，一般都有专业的住房金融机构。在日本，官办的住房金融公库直接面向中低收入者发放低息或无息贷款。美国在上世纪80年代建立了联邦住宅管理局，对住房抵押贷款实行担保。

　　经验七:注重公共住房和谐发展防止贫民窟的出现

　　公共住房的选址和布局既关系到城市总体规划的和谐，也与社会的稳定和谐紧密相关。如果公共住房集中在城市特定区域，形成了贫民窟，低教育水平、低就业率、高犯罪率就会成为影响城市和谐的隐患。美国一些城市很早就备受贫民窟问题的困扰，1973年起美国政府开始把分散低收入者住房、改善社区质量纳入公共住房政策，这才有效地避免了贫民窟的出现。

　　法国也由于“富人区”与“廉租区”泾渭分明，各大城市纷纷出现贫富对立的局面，导致社会矛盾激化，近两年来连续发生骚乱事件。富人不敢到“廉租区”来，也不对穷人进行帮助；而住在廉租房里的穷人则仇视富人，久而久之，社会矛盾激化，暴力、吸毒、走私等社会问题层出不穷。法国政府为此出台了以“贫富混居”为主要解决方案的“城市更新计划”，不再人为地分割富人区和穷人区，把廉租房建在普通住宅区，使低收入者与高收入者“同在一个屋檐下”。根据该计划，今后法国的房地产商开发大型楼盘，必须向政府承诺其所建住宅含有一定比例的廉租房。

　　二、怎样才能建立一个完善的住房保障体系？可行的思路有哪些

　　从1998年国务院23号文发布以来，根据中央的住房改革精神，北京市相继推行了经济适用房制度和廉租房制度，初步建立了以经济适用房和廉租房为主体的住房保障体系。但从总体上看，供应不足已成为当前住房保障体系的突出问题。近年来，随着住房市场化的推进、土地供应政策的调整、征地拆迁难度的加大，经济适用住房成本价格倒挂，供给比例逐年下降。而廉租房总体覆盖面还很窄，覆盖人群只占到北京市城镇家庭总数的2％，且实物配租比例较低，截止到目前，只有一个实物配租项目安排了359户家庭。

　　除供应量不足外，北京市住房保障体系更多的问题存在于具体运行和管理环节，这在经济适用房制度的运行中体现得较为突出。由于准入标准简单化、供应对象过于宽泛，经济适用房制度很难保证那些最需要解决住房问题的中低收入家庭的优先权；在个人信用体系和住房档案不健全的情况下，资格审核容易流于形式，出现了骗购、转让获利等现象，使经济适用房制度的公平性受到质疑；由于退出机制的缺位，一方面使政府投入大量财力物力兴建的保障性住房不能持续发挥保障功能，另一方面还导致了经济适用房“商品化”，一些经济适用房再上市交易，其投资回报率甚至比商品房还高；另外，经济适用房项目建筑标准偏高的现象也比较普遍。

　　公共住房体系的建立是一个涉及面广、难度大、周期长的系统工程，国外比较成熟的公共体系的建立，大都经历了数十年甚至上百年的发展。而我们对住房保障体系的探索，从1998年的住房制度改革开始，只有不到十年的时间。“北京住房建设规划(2006－2010年)”已经提出，到2020年形成完善的政府住房保障体系，要实现这一规划目标，除了要解决好现存的问题，更要有长远的眼光，要看到我们将要遇到的问题。在总结国外发展公共住房经验的基础上，我们提出建立健全一个完善的政府住房保障体系的可行思路。

　　思路一:将“保障性住房”与“房地产市场”加以区分，应成为政府制定住房政策的基本原则

　　国外的公共住房发展告诉我们一条最基本的经验是:通过市场化的方式不可能解决所有人的住房问题，中低收入家庭的住房问题必须靠公共住房来解决，通过建立健全住房保障机制，为困难家庭的基本住房需求“托底”。

　　很多发达国家都实行住房分类供应，高收入者和中高收入者在市场上购买商品房，中低收入者则通过住房保障制度来解决住房，二者的比例随各国的经济状况、保障政策不同而不同。在一些发达国家，即便居民平均收入已达到很高的水平，保障性住房仍然占有相当比重，比如:英国发展公共住房有100年左右的历史，虽然已经历过“公房私有化”的阶段，到目前为止，仍然有20％的居民住房通过住房保障制度来解决。

　　因此，我们发展住房应遵循“保障＋市场”的模式。保障性住房由政府提供和管理；而商品房市场由市场机制来进行资源配置，政府通过制定政策来进行宏观调控。将“保障性住房”与“房地产市场”加以区分，应成为政府制定住房政策的基本原则。

　　思路二:要强调政府在保障性住房体系中的主体地位

　　在明确了“保障”与“市场”的关系之后，还要明确的一点是:谁是保障性住房体系的主体？建立完善的住房保障体系，必须强调政府的主体地位，这主要体现在管理和投入两个方面。

　　自1998年住房制度改革以来，保障性住房出现的一系列问题主要是管理的问题，根本原因就在于政府作为管理主体的缺位。根据国外经验，公共住房的运行是一个系统工程，需要由政府作为主体设立专业管理机构来负责。北京市最近成立了住房保障办公室，隶属于建委，主要负责对限价房、经济适用房、廉租房等政策性、保障性住房的开发管理工作。这一举措说明政府已经在加强保障性住房管理方面迈出了重要的一步。

　　加大投入，将保障性住房的投入纳入财政预算，是建立住房保障体系的基本保障。目前，除了对廉租房及住房补贴有少量投入外，其它涉及住房保障的支出都未能纳入财政预算安排。对经济适用房的投入主要体现在土地划拨、税费减免等政策层面，资金投入不多。资金投入不足影响了保障性住房资源的积累和住房保障政策的执行。

　　国外的公共住房政策对政府投入都有明确规定，并有法律保证，政府也有固定的财政预算安排以及专项基金等配套政策。各国因政策不同，公共住房投入占财政支出的比例上还是有差别的。例如，日本政府投入资金建设的住宅占到总建设户数将近一半，公共住房投入占财政支出比例1993年的数字为13.76％；美国政府只对少数低收入者给予特惠政策，公共住房投入占中央财政支出的比例较小，但1999年的数字也达到了2.88％。

　　思路三:摸清住房保障对象数量，是制定住房保障政策最基础的工作

　　公共住房的保障对象是中低收入群体。中低收入群体的划分标准是什么，这是制定住房保障政策的一个核心问题，确定这个群体的数量有多大，是制定保障性住房准入标准和供应计划的基础。

　　确定居民收入线是实行住房分类供应的基础。在美国，居民收入线由各城市政府划分，每年公布一次，每个城市各不相同。美国几个大城市的居民收入线大体是:户年收入在12万美元以上为高收入者；户年收入在2.4万－12万美元之间为中等收入者；户年收入在2.4万美元以下为低收入者。最初，划分收入线有一套复杂的计算办法，在实行一段时间后发现，每年计算出高中低收入者占总户数的比例，大多为20:62:18。因而决定，以后均按此比例结合收入统计进行计算，免去以前的复杂计算。在日本，这个比例为20:50:30。

　　现阶段，我国的高中低收入人群的比例、结构与发达国家存在较大差异，相对而言，中低收入者所占比例要大得多。确定收入划分标准，需要统计部门在统计调研的基础上，运用科学的计算方法得出。在确定合理的收入划分标准之后，还要结合政府保障目标和计划、居民的居住条件、家庭构成等因素，最终确定保障对象的数量，这是一项复杂的基础性工作。

　　思路四:完善住房保障体系，是一个渐进的过程，应遵循“适度保障”、“动态调节”的原则

　　由于公共住房工程的长期性和复杂性，很多国家在发展公共住房时，都会根据社会、经济发展水平及居民住房状况，制定明确的发展计划，以完成公共住房发展目标。例如，日本为缓解住房短缺的压力，制定了住房政策的总目标以及与之配套的若干个“五年计划”，对推动公共住房建设起到了重要作用。

　　我们制定住房保障体系的发展计划应注意以下两点:首先，根据我们中低收入者比例较大的特点，短时间内全都纳入住房保障体系显然不现实，应按照“适度保障”的原则，建立多层次的住房保障体系；其次，应根据发展和需求的变化，按照“动态调节”原则，逐步扩大保障范围、提高保障水平，保障重点应从最低收入者到中低收入者逐步调整。

　　思路五:“人人有房住不等于人人有房产”，应充分重视租赁型保障住房的作用，加大其在保障性住房中的比例

　　政府为中低收入家庭提供住房保障的方式不外乎两种，一种是制定优惠政策，让中低收入居民购买公共住房；另一种就是租赁:直接提供出租住房或提供租金补贴。住房问题不仅是经济问题，也是社会问题，对于购买力弱甚至不具备购买力的人来说，住房是最基本的生存保障，是政府应该尽最大可能提供的福利。国外发展公共住房的经验告诉我们，随着居民支付能力的提高，会有更多的人选择购买住房，但总会存在一定比例的最低收入者无力购房，因此，廉租房作为政府完全保障型的住房将长期存在。

　　在“北京住房建设规划(2006－2010年)”中，我们看到了一系列增加租赁型保障住房的做法:比如:“通过租赁型经济适用住房、存量住房和公有住房资源的整合，积极探索建立政策性租赁住房体系，用于解决‘夹心层’、引进人才、处于婚育阶段年轻人等人群的住房问题”、“逐步扩大廉租住房保障范围，将住房困难标准扩大至人均建筑面积10平方米”，“转变供应模式，由销售为主过渡到租售并举，将经济适用住房的租售比提高到1:4左右”。

　　从这些措施，我们可以看到，建立政策性租赁住房体系、扩大廉租住房保障范围等一系列措施已经进入政府的工作日程，但租赁型保障住房要覆盖哪些人群、有多大缺口，还需要在调查摸底的基础上，制定出具体的计划。

　　资金短缺一直是廉租房发展的瓶颈，在政府投入有限的情况下，应在盘活存量住房资源上多下工夫。一方面政府收购部分符合廉租房标准的存量住房；另一方面，对合适的廉租房房源进行登记，给予房主优惠，鼓励其把住房作为廉租房出租给符合条件的家庭，租金补贴方式可参考国外的做法。

　　思路六:严格控制保障性住房面积标准，强调“满足基本住房需求”原则

　　通过与国外公共住房居住面积比较，不难发现，我们的保障性住房居住面积处于相对较高的水平。保障性住房的居住面积应以“满足基本住房需求”为原则，在保障性住房数量不足的情况下更应严格贯彻这个原则。

　　另外，国际家庭组织联盟和国际住房和城市规划联合会曾联合提出对欧洲国家住房最大、最小、平均居住面积的建议(见表3)。这个建议也可供我们参考。

　　表3

　　欧洲地区住宅的最大、最小、平均居住面积(㎡)状况 类别

　　面积 第一类 第二类 第三类 第四类 第五类

　　最小 20.7 35.9 49.5 60.6 42.9

　　平均 32.9 53.0 64.3 78.6 61.5

　　最大 48.2 82.3 97.9 140.7 96.8

　　注第一类:老年家庭居住的仅有一间卧室的平房；第二类:城市中四口之家居住的无电梯多层住宅中的单元；第三类:城市中五口之家居住的有电梯住宅中的单元；第四类:七口之家居住的两层住宅或公寓；第五类:乡村地区五口之家的住房。(数据来源:世联研究)

　　美国解决公共住房的一个基本思路是:根据中低收入者占居民总数的比重，每年保证建设一定比例的公共住房，经过若干年的积累，解决了数量问题后，再转向提高住宅水平。在美国实行公共住房政策的前20年里，一直坚持以建设100平方米以下的小户型住宅为主。德国、瑞典、日本三国的资料显示，1960年～2004年的40多年时间里，这三个国家每年建设住房的平均套型，除个别年份外，绝大多数年份在100平方米以下。新加坡的组屋政策到现在已经实行了50年，前20年当中，主要建设每套40～70平方米的小户型组屋，近20来年才改为建设85～125平方米的组屋(其中建设过少量140平方米的组屋)。虽然2004年新加坡的人均国内生产总值已经达到2.5万美元，因人多地少，新加坡政府仍坚持建设85～125平方米的组屋，其中85～99平方米的占70％，99～125平方米的占30％。

　　我们的住房保障制度处于起步阶段，居住面积应以“满足基本住房需求”为原则，经济适用房、廉租房的设计应强调功能优先，居住面积应受到严格控制。在这个前提下，还要明确各种户型比例，制定相关执行细则。另外，把家庭人口规模引入标准也十分必要。在目前土地资源相对紧张、供应量相对不足的情况下，加大供应才是硬道理，保障性住房应该按照面积低标准、土地高利用率的原则进行规划和建设。(课题组负责人:王鸿春　执笔人:王鸿春张晓冰)

　　本文语粹

　　通过市场化的方式不可能解决所有人的住房问题，中低收入家庭的住房问题必须靠公共住房来解决。

　　住房金融有住宅业发展的“蒸汽机”、“加速器”之称，住房金融的发展，有助于解决公共住房建设的资金瓶颈问题。

　　公共住房的选址和布局与社会的稳定紧密相关。如果公共住房集中在城市特定区域，就可能形成贫民窟，成为影响城市和谐的隐患。

　　“人人有房住不等于人人有房产”，应充分重视租赁型保障住房的作用，加大其在保障性住房中的比例。