人大信访工作与人大监督对接的思考

　　高检院对违反信访工作规定提出责任追究

　　人大信访工作作为国家权力机关联系人民群众的桥梁与纽带，不仅是倾听民声、体察民情的窗口，而且是人大及其常委会行使监督权的重要线索来源和渠道。做好新形势下的人大信访工作，是新时期各级人大及其常委会依法履行职权的重要内容，更是人大信访工作与人大监督对接的有效途径。

　　一、信访工作新特点

　　随着我国民主政治建设得到加强和市场经济体制的建立，人大地位越来越高，人民群众对人大信任感越来越强，人大信访量越来越多，人大信访工作的责任越来越大，因而人大信访工作既面临新形势、新任务，又出现了新特点，主要表现在：

　　（一）各级领导重视，人大信访工作要求高

　　目前，人大信访工作已得到各级领导的高度重视，纳入了地方各级人大常委会工作的重要日程，其地位日益提高，制度日益健全，办理逐步规范，力度明显加大。全国人大常委会提出了“分别受理，综合分析，统一交办，定期反馈，严格督查”的工作原则和“四个100%”的工作要求，即：所有来信来访，件件进行登记，件件记录在案，随时可查，达到100%；所有来信来访，都要有人拆阅，有人接访，进行分析、归类，达到100%；所有来信来访，都要交办，都要把办理责任落实到单位、个人，达到100%；所有来信来访，件件要有回音，达到100%。按照全国人大“四个百分之百”的要求，地方各级地方人大常委会必须制定《人大信访工作接待处理办法》，探索“一个窗口对外，规范信访工作秩序，形成监督合力”的信访办理机制，健全人大信访工作专门机构，在信访定位、信访制度、信访机构、信访模式上实现创新和突破。

　　（二）信访量不断攀升，集访重访、缠访缠诉增多

　　近几年，人民群众到人大申诉、信访反映问题的越来越多，这说明人民群众对人大的信任感，对人大信访的期望值也越来越高。如夷陵区人大2003年受理信访量为295批（件）次，2004年已上升到352批（件）次，增加19.32%；2005年受理信访件（次），与上年同期相比，信访量又增长12%，呈不断攀升趋势。从信访问题分类看，不服司法机关、行政机关判决、裁定和处理的各类申诉，占信访总量的48.6%；重复上访率达26．1%；来访人情绪反常，言行过激的异常上访时有发生；重访集访、缠访缠诉和异常访增多的状况较为突出。

　　（三）信访问题错踪复杂，案件处理难度加大

　　在处理信访案件过程中，人大常委会信访部门感到有“三难”：其一，有些案件涉及的法律法规和现行政策均有明确规定，而少数上访群众的认识与法律、法规或政策存在相当大的距离，其思想工作又难以做通，形成息访息诉难。其二，人大信访案件由于没有交办、转办的规范性文件和奖惩措施，导致交办，受理难；督办，回复难。其三，有些案件涉及行政司法机关裁判失当或涉及基层干部的违法违规问题，纠正起来也有相当难度。如夷陵区人大信访部门2004年交有关部门办理或反馈处理意见的重要信访事项68件，通过认真督办，承办单位回复办理结果或反馈处理意见仅28件，占交办总数的40%，其中，得到较好纠正或落实、信访群众满意的仅有14件。

　　二、对接的有效途径

　　按照全国人大常委会对人大信访工作提出“四个100％”的要求，针对新时期人大信访工作出现的新特点和新情况，今后人大信访工作与人大监督工作要寻求对接，致力实现“四个转变”，即：实现信访指导思想的转变、信访工作重心的转变、信访工作方式的转变和信访工作创新的转变。从而形成了人大信访工作与人大监督工作有机结合的信访工作大格局。

　　（一）在人大信访工作理念上对接

　　实现信访指导思想的转变

　　人大信访工作如何定位，这是我们在实践中一直探讨的问题。人大信访部门作为内设机构，由于缺乏对行政、司法机关监督的权力和约束力，上访的绝大部份案件仅凭信访部门的工作人员依据信访条例，层层转办，除少数信访件报领导批示能够解决外，其余大多不了了之。由于工作错位，作为桥梁的人大信访机构客观上阻塞了人大及其常委会了解社情民意的渠道,剥夺了人大及其常委会进行监督的权力，人大信访工作部门实际上也就成了国家权力机关与人民群众联系的障碍。如何让人大信访部门的监督权合法化，关键在于人大信访工作理念上寻求“三转”。

　　——变“不直接处理问题”为“督办处理问题”。人大信访工作的一个显著的特点就是大量信访问题不直接处理。这也是由人大的法律地位和性质所决定的。但是，不直接处理问题并不等于不处理问题,只不过是处理问题的方法与途径和“一府两院”信访机构相比有所差异而已。人民代表大会及其常委会是人民群众当家作主的一个法定的权力机关，如果人大信访问题在这个为民当家做主的权利机关都得不到有效的处理，那么人民群众对我们人大还有何信任可言？时下，社会上有不少人将我们人大信访机构戏称之为“信访中转站”、“信访邮箱”。之所以出现这类戏称，正是因为我们人大信访机构在处理信访问题时只强调人大不直接处理问题这一特点而放弃了处理信访问题的职责。所谓不直接处理信访问题，指的是处理问题的途径是“不直接”，不应将“不直接”与“不处理”画上等号。对于那些不可以直接处理的信访问题，在转、交后要及时跟踪督办，并将掌握到的办理情况及时回复信访人，切忌让信访人遥遥无期地等盼。

　　——变单一“转交”为“转交、督办并重”。要树立人大信访的良好形象，就必须明确督办的主体，在督办方面下功夫。我们不能将人大信访机构的电话催办、信函催办视之谓信访督办，要懂得人大信访机构是人大常委会的一个工作机构，它不具有法律赋予的督办权，最多只有在人大常委会授权后才有一个代行督办的职能。信访督办权是人大常委会这个集体组织所具备的法定权力。作为人大常委会如何能够有效地发挥好督办作用，切实有效地提高人大信访案件的解决率，真正做到让群众满意，具体可从以下三点入手：一是建立起督办责任制。即确立信访工作的地位，把其作为常委会工作的重要组成部分来抓，关键是要从原来的以信访部门转交为主，改为信访部门转交加常委会各工作委员会对口督办，并由常委会领导分工负责，双管齐下，加大督办力度。二是建立督办听证会制度，即对一些久拖不决的案件，由常委会领导主持，定期召开听证会，要求有关部门向信访当事人作出合理解释，并共同探寻解决之道。三是建立督办情况反馈制度。即人大信访案件转交后，有关职能部门必须在规定期限内以书面形式反馈给人大常委会信访机构和信访当事人，有一个明明白白的答复。

　　——变人大信访办理为人大代表协同办理。。做好人大信访工作说到底，就是要发挥好人大的监督作用。而人大代表是人民代表大会的主体，是发挥监督作用的第一责任人。之所以发生“访潮现象”，不排除人大代表在平时的日子里没有尽到倾听民声，反映民意，监督好“一府两院”依法行政、公正司法的职责。根据人大信访的特点和人大代表的法定职责，人大信访可以采取以下办理途径：一方面可由人大代表直接接访本选区或选举单位的访民，并将访民意见和要求收集起来作为代表建议，交“一府两院”及有关部门办理；另一方面可由人大信访工作机构把收到的信访情况通报、摘录给信访人所在选区或选举单位的人大代表，并由这些代表督促有关部门办理和解决信访问题或做好访民的思想工作。通过发挥人大代表参与信访的大信访思路，把矛盾化解在基层，把信访化解在基层，从而保持社会的大稳定。

　　（二）在人大信访工作功能上对接

　　实现信访工作重心的转移

　　宪法规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。信访活动，是人民依法管理国家事务的一种途径。尊重信访人的权利，维护信访人的合法利益，这是人大信访部门应当积极履行的职责。

　　当前，我国正处于社会转型期，改革的深化和利益格局的调整，社会矛盾增多，加之行政机关、司法机关违法行政、不公正司法的现象时有发生，导致群访数量增加，规模不断扩大，行为日趋激烈。新时期信访工作的复杂性要求从事人大信访工作部门认真分析人大信访工作的自身特点，发挥好有别于其它国家机关的信访工作的五项功能：一是体现社情民意的反映功能；二是为人大及其常委会和代表履职提供信息服务功能；三是有效落实地方国家权力机关监督权的督查功能；四是对公民开展民主与法制宣传的教育功能；五是解民忧、化民怨的维护社会稳定功能。

　　通过透视人大信访工作的特点，在信访工作重心上要实现转移，就是要寻找人大信访工作与人大全面履职尤其是监督工作的结合，把人大信访工作与人大其他工作摆在同等位置、同部署、同检查，同考核，使人大信访部门成为为人大及其常委会履行立法、监督、任免和决定职权服务的综合部门，把工作重心放在收集、梳理、分析群众反映强烈的带有典型性、普遍性的问题上，并及时传递信息。并通过专题办公会或主任会，甚至常委会法定的方式和程序有效的进行监督，梳理一批，解决一片，使突出问题得到及时解决，从而拓展人大及其常委会全面履行监督职能的渠道。

　　（三）在人大信访工作受理上对接　实现信访接待方式方法的转变

　　如何把各种信访问题处理在基层，解决在当地，在制度设计上可以采取以下几种方式：——两笺制。所谓“两笺”是指“分级负责转办笺”和“归口办理转办笺”。对越级上访的来访者，告知其到所属辖区如实反映，并发给《分级负责转办笺》，要求下级人大在回执单上签署处理意见，交上访人带回。对逐级上访的来访者，属于市级职能部门管理的问题，在《归口办理转办笺》上明确期限，限期要求相关职能部门作出答复。对越级上访的重访者，要求其出示所属区、县人大或相关职能部门的处理意见，否则不予接待。

　　——每月通报制度。每月通报一次信访工作情况，对带有典型性的信访案件实行专题通报，从而将各行政、司法部门工作中的疏漏和问题纳入了各级人大的共同监督之下。——信访听证制。为解决争议较大、久拖不决的疑难信访案件，地方各级人大要将听证制度引入信访工作。首次采用了信访听证。通过听证，弄清事实，掌握证据，依法调处，化解各种矛盾。

　　——网上接访。地方人大可以通过开办人大信息网收集人民群众的批评、意见和建议，人大信访部门负责对所提建议和意见分类并转达有关部门，并限期回复结果或办理的进展情况。

　　同时，改进人大信访工作受理方式，运用各种监督方式，督促信访问题的解决，必须注重“三个结合”：一是把群众反映的热点难点问题与专题审议相结合。群众信访反映相对集中的热点问题，往往是关系到群众切身利益、涉及面广的社会问题，纳入常委会监督工作的重点。二把群众反映的突出问题与专项工作检查相结合。针对群众对有的政府、司法部门的“衙门”作风、行政不作为、司法不公等问题的反映，我们及时捕捉信访信息，把群众反映的一些突出问题如违章建筑、中小学校乱收费、个别地方乱砍滥伐等列入工作评议内容，加大督办力度，敦促一些老大难问题从源头上得到整改，推动了部门的工作，树立了部门的形象。三是把申诉信访的办理与个案监督结合起来。通过实施个人案监督，使之得到依法纠正。因此，人大要自觉地将信访接待工作置于维护社会稳定的大局中，坚持做好抓基础，把矛盾处理在基层；重监督，加大监督力度，增强监督实效，强化责任意识。这是减少、缓解申诉类、求决类信访件的根本。

　　（四）在人大信访工作创新上对接　实现信访工作作风的转变

　　吴邦国委员长希望人大及其常委会机关与人民群众要有比一般国家机关更多、更深的内在的血肉联系。人大工作在任何时候、任何情况下都必须走群众路线、反映人民的意愿，代表人民群众的利益，必须以人大信访工作为切入点和突破口，创新人大信访工作六大机制。

　　——定位创新。地方各级人大常委会要从多年的工作实践中认识到，人大信访工作是监督工作的重要内容和有效手段，必须突破那种把信访工作仅仅看成是简单地看看信、接接访的定位，而是要把人大信访工作纳入人大工作的整体安排和规划，把信访工作贯穿于人大各项工作。

　　——内容创新。对于人大信访工作而言，一般的理解无非是受理申诉和举报。地方各级人大常委会把人大信访工作的内容扩展到参政议政和人大监督上，扩展到联系人大整体工作上，从信访中获取好的建议和有利于人大监督的重要线索来源。

　　——制度创新。地方各级人大常委会要始终坚持在创新信访接待制度上下功夫，最大限度地提高人大信访工作的效果和力度，逐步由常委会领导定期接访，进而又扩展到人大常委会全体组成人员及人大机关副科级以上干部直接接待来访。

　　——方法创新。面对群众来访中提出的各种问题，面对形成这些问题的复杂因素，要采取“精心选择案件，明确承办责任，限定办理期限”的办法，坚持重点信访个案交办，使一批老大难问题得到解决。

　　——模式创新。较长期以来，人大信访工作沿袭了行政色彩较为浓厚的工作模式。实践表明，这种旧模式在依法治国的今天，是不合时宜的。只有人大及其常委会才有法定的监督权，人大信访部门只是人大常委会的工作机构，它只能依据宪法和法律的规定，按照人大及其常委会的运行机制寻找自己的工作支点。这个工作支点，就是把人大信访工作作为人大全面工作的源头和钥匙，构筑大信访的格局和网络，把信访工作融入整个人大工作之中。

　　——标准创新。在对人大信访工作情况的评判上，一般的标准是数字，看办了多少封信、接了多少次访、办理了多少起案。而是要有新的评判标准：一看是否抓住问题的主要症结，对症下药；二看是否实事求是地解决了历史遗留问题；三看是否有理有据地疏导了上访群众的情绪；四看是否立足于督促解决群众的实际困难；五看是否让信访窗口成为法制宣传的阵地；六看是否努力赢得了上访群众的信任；七看是否真正把矛盾纠纷解决在基层。

　　通过创新机制，促进人大信访工作作风的转变。从而使人大信访部门及工作人员认识到人大信访工作是“形势所需、职责所在、感情所系”，真心实意地对待信访群众，一腔热情接待上访群众，耐心细致地说理疏导，倾献爱心为民解难，用履行信访工作的职责实践好信访为民。

　　（作者单位：湖北省宜昌市夷陵区人大常委会）