浙江展茅村民围海造田千亩 被镇政府征用后出卖

　　浙江展茅：千亩土地所有权究竟归谁

　　四十年前，展茅人为改变穷困面貌义务投工数十万个，围海造田1643亩。到如今，土地被镇政府“征用”，引起村民不满。村说产权归村，镇说产权归镇——

　　本报记者 秦有利

　　在国家法律和政策许可下，实现土地综合开发利用，大力发展地方经济，本来是一件利国利民的大好事，可是浙江省舟山市普陀区展茅镇的土地综合开发却遭到当地村民们的强烈反对。

　　“几十年的村集体所有土地，展茅镇政府凭什么擅自收归镇里？又凭什么年复一年将这些土地以每亩5万、7万、10多万元不等的价格出卖给他人？”在采访中，展茅镇梁横村的村民们对展茅镇政府的做法表示不满。

　　一封“公开信”

　　2007年3月，一封来至浙江省舟山市普陀区展茅镇的“呈致展茅镇党委公开信”（以下称公开信）引起了记者的注意。

　　该信中称：

　　从1959年起，我们用三四年的时间义务劳动建起了大使岙、坛弄、杨岩等三座水库，从而告别了展茅易旱易涝的历史，为持续发展农业创造了条件。

　　从1965年开始，展茅人民又用五六年时间进行围海造田，建起了东起长峙山，西至茅洋七石咀，全长2308米的展茅海塘。在此前后，海塘多次遭受强台风袭击倒塌修复，再倒塌再修复。展茅人民公社的12个大队，不分性别不分社员干部，小从17岁，老到70多岁都参加到义务劳动中，换来了围海造田1640亩的果实。这些工程先后用了3600多个日日夜夜，投入近50万个义工。

　　40余年过去了，参加过当年义务劳动的人们中已有部分离开了人世，活着的人在谈论往事时，场面仍然历历在目。

　　1968年和1973年，为实现农民增收、农业增效，推动农村集体经济的发展，展茅人民公社革委会分两次将所有围垦出来的土地按谁投劳谁得益的原则分配到各村，还所有制于村集体，土地划分上下畈两块。上畈种水稻、棉花；下畈建滩晒盐。上畈合计分配到村825．35亩。下畈合计分配到村802．6亩。

　　土地分配到村后，各村积极性高涨，纷纷组建专业队，买工具购设备，筹集生产资金。合计投工4756个工。分摊到各村负担的借贷资金53700元。经过两年多的努力，上畈试种水稻、棉花初获成功。下畈盐滩产出优质高产盐。

　　为了充分发挥土地效益，1980年公社决定集中各村土地，实行由公社统一领导、统一经营、统一收益分配，公社和盐业局采取了合股晒盐等措施。土地归村所有制不变。公社每年拿出2万元按围塘投工多少返回各村。这种政策一直延续到张竹昌（展茅镇原书记）调走。

　　然而，张禾波书记来展茅镇工作后却一反常态，将全部土地收归镇里，并停止返还各村2万元资金。在此期间还年复一年将土地以每亩5万、7万、10万元不等的价格出卖给个私经营。展茅村民不满，纷纷要求继续以谁投工谁受益的原则调整利益分配。但始终无果。

　　该信还提出了八条处理建议请求，后面附有松山大队、田公岙大队、林吴大队、路下徐大队、上泮孙大队、横街大队、柴家大队等支部书记、大队长和部分村民代表的签名。时间是2006年11月29日。

　　“这是我们12个村的集体所有土地”

　　2007年3月28日，中国经济时报记者来到了舟山市。

　　在采访中村民们说，“我们过去主要靠种地为生。1992年以后，情况发生了一些变化，展茅和螺门乡合并了。过去围垦的土地有不少都被展茅镇政府收走出租或卖掉了。村里的土地少了，很多年轻人跑到城里打工去了。”

　　对于当年填海围垦，这里的年轻人未经历过，但他们都知道有这个事情，许多年轻人的父母都是在当年的围垦劳动中留下了疾患。

　　梁横村的一位村民告诉记者：“我的舅舅就是当年的义务劳动者之一，他今年已经70多岁了，这么多年他还记得当时的场面。他腿上的关节炎就是那时赤脚劳动留下的。他还清楚地记得，1968年后这些土地按谁投劳谁得益分配给各大队。”

　　“在展茅人民公社的号召下，完全是靠着12个大队的老少社员们义务劳动，用腿跑、用手拉、用肩挑出来的1600多亩啊！那场面不得了啊！现在可好，展茅镇领导不出一分钱，以‘展茅镇集体所有’的名义，就把我们各村集体的劳动果实全部拿走了。这是什么行为呀？能说这是代表我们老百姓根本利益吗？”一位70多岁的长者在采访中很气愤地说。

　　田公岙的一位村民告诉记者：“在这里的老年人，没有谁不知道这些土地是我们各村集体所有的，现在展茅镇的领导这么做，他们了解展茅过去的历史吗？凭什么说收走我们的土地就收走？他们不解决我们的土地问题，还不准我们向上面反映问题。”

　　有知情人对记者说：“要想了解这些最真实的历史情况，你们还是去见一位在展茅很受尊敬的长者吧，他德高望重，今年已经80岁了，他从1958年展茅人民公社成立开始，就在公社担任主要领导职务一直到1979年12月。他最了解情况，他爱做笔记，在他过去工作中发生的事情，他都会一丝不苟地记录下来。”

　　随后，记者找到了这位老人。

　　记者说明来意后，他谈起了往事。在此，“公开信”的内容也得到了老人的基本证实。他还拿出了以前写的材料给记者看，说明这些围垦土地的所有权，当初就归展茅人民公社的12个大队集体所有。

　　在他的记录中，详细记载了当时的土地分配情况：海涂面积按各大队实做义务劳动分配到各大队，分成上下两畈（详见文末表格）。

　　在他给记者提供的材料中这样写道：

　　我展茅海塘围垦动工于1965年11月25日，1971年8月竣工。海塘总长2309米，围垦毛面积1806亩，投资15．7万元，投工19．64万工，完成土石方16．55万立方米。

　　1974年8月19日至20日，第13号台风侵袭，塘身全线倒塌，冲毁大缺口17处，于1974年8月23日至31日突击堵口，随后抢修加固，投资3万元，投工4万余工，完成土石方3．58万立方米。于1975年3月扩建加固外戤加宽2米，塘顶增筑挡浪墙，投资9．1万元，投工9．7万工，完成土石方6．4万立方米，建成普陀县第一标准海塘。1976年冬，全省在周山地区召开标准海塘现场会上作典型经验介绍：塘区流域面积24．78平方公里，塘体结构为重力式陡坡砂石塘，高5米，挡浪墙高1米，塘顶宽3．5米，直接保护围区面积1840亩，间接保护面积5600亩。海塘兴建、毁塘堵口修复和扩建标准海塘总投工333400工。

　　展茅海塘围垦性质“民办公助”，舟山市水利围垦局给予围垦围塘资金15．7万元，以银行信贷给原展茅公社12个大队196个生产队办理贷款手续，除原横街大队的史小顺生产队拒办手续外，其余195个生产队都办理了银行贷款手续，由原展茅公社管理委员会作担保。

　　海塘投工，由原展茅公社横街等12个大队按各大队原有农田面积结合人口分配义务劳动工。松山、张家两大队原有农田面积缺，人口多，经协商后增加投工任务。并在海塘工程筹建、宣传发动、落实政策时，公社领导与大队口头协议，海塘投工由12个大队社员义务投劳，围垦面积按实际义务劳动分摊，所有权归12个大队所有。

　　海涂面积按海塘实际义务投工分配到12个大队，分成上下两畈，1968年10月11日先分下畈面积为802亩，12个大队各自成立晒盐专业队建滩，于1969年晒盐投产至1980年春，公社统一经营建黄砖厂，全涂晒盐止，各大队共晒盐11年，收入归各大队，收益分配到各生产队；上畈于1973年12月19日分配到12个大队，面积为825．35亩，于1975年试种早稻76．20亩，晚稻160亩，总产达29．54吨。随后试种面积逐年扩大。1976年各大队早稻种植548亩，晚稻种植501亩，总产量达116．1吨。

　　上畈种稻，由于涂碱性重，投劳多，成本高，土地利用率低，产出少，无效益，要发挥涂田资源高效益，必须改制建黄砖厂。全涂晒盐，但各大队经营不予审批，当时展茅公社党委书记江智善、社长徐永年，被迫下决定全社集体统一经营，但是存在土地所有制平调，群众意见很大。义务投劳是社员群众，得益收利是公社集体，侵犯了大队的集体所有权，侵犯了群众的利益。对此，原展茅公社党政领导与各大队干部议定，所有制属各大队不变，公社组织集体经营，收入利润分成在海涂收益中，每年拨出3万元按各大队涂田面积分红。该制度自1980年开始至2000年。随着体制变化，展茅人民公社改为展茅乡后，又改为展茅镇。党政领导人事变动，各层党政领导连续执行到2001年之后，张禾波任展茅镇党委书记始擅自废止利润分成。尔后，在未处理各村涂田集体所有制关系，未经上级审批，陆续以每亩6万至12万元的不等价格卖出，继任者连续执行，早已激起展茅镇12个村的群众强烈不满。

　　政府方面的说法

　　3月30日，为了解展茅镇政府对此事的做法和说法，记者找到了展茅镇现任和原任的部分领导班子成员。

　　展茅镇政府主管工业的副镇长朱伟告诉记者：“我们展茅镇的工农渔业等综合产值，2006年是12个亿。其中工业产值最多，占了8个亿。渔业有1．54亿元、农业才有2700多万元。农业产值所占的比重不大。”

　　主管农业的副镇长李捍东对记者说：“我是今年2月当副镇长的，主要负责渔农工作。关于农业这一块，在我们舟山来说，不是大问题，在展茅镇也是这样。舟山这里从事农业的人现在很少，农业只占（当地经济中）很小的一块。1992年，在没有和螺门乡合并以前，展茅还属于农业乡镇，合并以后，开始有渔农了。对展茅来说，在现有的8000多亩土地上，真正从事农业的没有几个。这8000多亩土地，林地占了3000多亩，还有4000多亩基本农田。目前，50岁以下的农民种地的很少，他们多数会把地租给别人去种，自己跑到舟山搞装修去。”

　　他说：“对于过去填海围垦出多少土地我不是很清楚。我接手后，展茅镇的农田没有用于工业的。我就知道当时围垦出来的土地一部分是用于鱿鱼市场，另一部分用于晒盐。我2001年从螺门乡调到展茅工作，过去一直是管工业，今年才到农业上来，你说2002年以前的事情确实我不知道，也没有任何人和我反映过这个问题。我认为，老百姓反映的合法问题，我们应该解决掉，政府应该去解决，但是老百姓也存在上访过度的情况。”

　　展茅镇党委书记张文科和镇长洪碧，分别在镇里和区里开会，因此未能接受记者的当面采访。

　　那么，原任展茅镇党委书记张禾波，又会有怎样的说法呢？同日，记者又来到舟山市普陀区人民政府。

　　张禾波，现任普陀区副区长，2001年7月至2005年3月期间，担任过展茅镇党委书记，2005年3月18日任普陀区区长助理，后任副区长。

　　在采访中，张禾波翻阅《展茅镇志》后告诉记者：“这些盐场是1979年改为展茅人民公社社办盐场的。当时围垦出来多少土地，农田是多少，我不清楚，这要看历史材料，以历史为证。”

　　对于围垦这些土地的所有权是否确认归各大队，张禾波说：“不是这个概念。从国家的政策上来讲，包括农民海域围垦出来的土地，所有权都是属于国有的。围垦土地都有使用权，当时使用权归谁，这个历史我也不是很清楚。看这个资料上面说，当时海塘围起来之后，各农业大队筹划晒盐。1974年海塘修复后，各大队开始自办盐场，1978年12月批准开办联办盐场，当时批准盐场面积是777亩，1979年又改为社办盐场，盐田增补到1278亩，使用权归人民公社。我当书记是2001年，我也不能乱说以前的事情，这让资料来说。我当书记的时候，这个盐场就是镇办盐场。我去了之后，是把这些集体的土地性质归还给了国有。集体土地不能出让，必须是国有土地才能出让。从2002年起，土地转为国有后，我们采取了出让。具体的政策以土管局为准，包括我们现在的盐场都是这样处理的。”

　　张禾波说：“从法律上来说，围垦出来的土地都是属于国有的，集体只是一个使用权。我说的‘收归国有’是一个什么概念呢？就是把它的使用权收归国有。收归国有之后，我们采取了土地出让的方式，就按照我们研究决定的4．5万元一亩（进行出让）。出让，不是我镇里可以出让的，出让权是国有的，是土管局出让的。我们这个土地是集体的土地，是归镇政府集体所有的，也属于征用的土地，有企业征用我再出让。出让的这笔钱得进入我们镇集体资产经营公司。如果是镇人民政府要用这笔钱，它要经过镇人民代表大会的预算，镇集体资产经营公司才能拿出多少来用，这些都是有法律依据的。老百姓认为是镇里卖了多少，镇里是不能随便卖土地的，是征用，去办一个征用的手续再出让，出让是由土管部门来出让的。”

　　张禾波强调：“围垦出来的这一块土地，1979年的时候就是公社集体所有，不是村集体所有的。用比较准确的表述，应该是‘镇政府收回使用权’。”张禾波对其表述的“镇政府收回使用权”，究竟是否从其下属的12个大队中收回，没有作出明确解释。

　　公开信中提到“1980年公社决定集中各村土地，实行由公社统一领导、统一经营、统一收益分配，公社和盐业局采取了合股晒盐等措施。土地归村所有制不变。公社每年拿出2万元按围塘投工多少返回各村”，张禾波对此并没有否认。为何后来又停止返回这笔钱，张禾波也没有详细说明。

　　对于记者提到围垦造田中上畈那部分农田的现状，张禾波说：“农田是村里的，我们不会对它收回，是村里的东西，怎么可以收回呢！我说的始终是盐场，出让的也是盐场，没有其他的。是属于镇集体所有的盐场，不是镇里面范围的盐场。”

　　最后，张禾波肯定了这些“属于镇集体所有的盐场”就是当年围垦土地中的一部分。他说：“镇里集体所有的盐场，就是围垦出来的这一块。”

　　对于这块填海围垦土地的产权，松山、田公岙、林吴、路下徐等12个大队和展茅镇政府部分官员之间说法显然不同。

　　为了进一步了解2001年以前这片土地的相关情况，记者又多方打探展茅镇前任党委书记张竹昌，但始终未能取得联系。

　　3月30日下午，记者来到舟山市国土资源局普陀区分局查阅历史档案。

　　该局的一位工作人员说：“这是很早以前的事情了，我们国土局是1988年才成立的。”

　　舟山市国土资源局普陀区分局副局长张国强告诉记者：“那块土地至今没有登记发证。展茅镇有关方面也没有提出过申请。土地的地籍登记资料现在还没有。”

　　张国强说：“假如要确认这块土地的使用权，它需要某一使用单位正式提出申请，证明这块土地他拥有使用权，他提供的一切资料要证明他拥有的事实。到目前为止，没有人提出过申请，所以我们没有相关地籍资料。对于展茅镇过去填海围垦的这些土地，没听说有关方面存有争议，到底是谁拥有所有权，我们还要根据历史资料，在准确确认的情况下根据国家的法律和有关规定来履行程序。”

　　 张国强还说：“农村集体土地所有权登记发证工作，我们才刚刚开始，过去一直在做准备。”

　　围垦土地的现状

　　既然舟山市国土资源局普陀区分局已经证明这块有争议的围垦土地，至今“没有登记发证”，那么，展茅镇有关领导说“已经归还国有，从2002年起，土地转为国有后，我们采取了出让”的说法，就让人有些不解了。

　　为了了解这块有争议的围垦土地现状，记者来到现场。

　　路上的村民告诉记者，这就是展茅镇的“鱿鱼市场”。

　　记者经过一条人工小河，看到面前好大的一片土地上，密密麻麻地挤着上百家水产加工、食品、物流和生物制品等企业。这些企业中，有的有很漂亮的企业门牌，有的干脆什么门牌也没有。多数企业都在生产中，还有一些正在建设中。

　　记者租了一辆小摩的，在一位知情人陪同下围绕这一区域转了一圈，看到许多企业的大院内晒满了鱿鱼和其它海产品，空气中也能嗅出浓浓的海产品特有气味。知情人对记者说：“这里过去是盐场和部分稻田。前面那个有大烟筒的地方是黄砖厂。”走近黄砖厂，大门上挂的是“舟山普陀展茅浦东新墙体建筑材料厂”的门牌。黄砖厂后面的土地，已被取土烧砖挖出了一个约有百亩的大深塘，塘底存有很多的污水。

　　随后，记者又到几家企业了解情况。

　　一位投资者告诉记者：“我们的土地证刚刚开始申请，目前正在办理中，还没拿到手。镇里帮助我们办理的人原来是镇经贸办主任，现在当副镇长了，名字叫李捍东，他主管农业。”

　　他说：“在这里办企业的多数都是展茅本地人。这里有几个区，我们A区有企业100家左右，都是做鱿鱼干的，有的土地还没买下来。我们企业早就创办了，原来是租用这里的土地，每年一签（合同），前些年是在展茅镇政府那里以每年每亩600元租用的。现在这块土地已经买下2年了，我一共买了16亩，钱都已经交了，每亩地8万多，拿到土地证时还要每亩再交3万多元。”

　　有知情人对记者说，靠近水库那边的一些在建和已建的企业，有些已经拿到了土地证。记者前去调查，一些做基建的工人说，此事我们不清楚，这里的老板不在。周边几家企业的员工也表示，领导外出，我们不知道办下来没有。

　　有投资者告诉记者：“这些已经购买了土地的企业中，多者有20亩，最少的也有3亩。这样A区大概有700亩左右的土地。B区的企业是做化工的，多大面积还不清楚。”

　　村民反映的其他问题

　　在采访中，村民们告诉记者，在展茅，有关村民和镇里的矛盾远不止过去填海围垦土地所有权这一件。

　　2004年，因舟山市钓梁围垦开涂2万亩工程的需要，展茅镇梁横村党支部书记兼村委会主任李秀凤，不顾村民们因补偿费过低强烈反对，亲自和舟山市钓梁围垦工程指挥部签订《梁横山沙嘴头宕口山体征用补偿协议》。

　　该协议一共5条。其中前4条内容如下：

　　甲方因钓梁围垦工程建设的需要按照舟政办函［2004］166号文件精神，将对乙方钓梁岛山沙嘴头进行石料开采。根据《浙江省土地管理实施办法》和有关土地管理法律、法规的规定，甲、乙双方经协商达成如下补偿协议：一、石料开采征用山地的补偿标准为每亩1万元（含地基），使用山地的补偿标准为每亩5000元（不含地基）。二、钓梁围垦工程建设第一期总需开采山体面积160亩，其中甲方需征用乙方钓梁岛山地60亩，按每亩1万元补偿，补偿金额为60万元；使用钓梁岛山地100亩，按每亩5000元补偿，补偿金为50万元。合计补偿金额为110万元。三、付款办法：本协议签订后甲方一次性付给乙方60亩山地征用款人民币陆拾万元，另100亩山地使用款伍拾万元的支付，按实际开采面积每年结算一次。四、乙方需做好当地群众思想宣传工作，保证钓梁围垦工程建设顺利进行。签订日期是2004年12月15日。

　　该工程早已开工。

　　记者在采访中感受到当地村民对此协议定出的补偿标准极为不满。60亩征用钓梁岛山地已被使用；200多亩已使用山地上的沙石泥土等已被挖掘填海，每亩的补偿金只有5000元。

　　村民们介绍：2005年4月，梁横村村民对此协议自愿组织村民会议。当时的展茅镇副镇长陈忠、舟山市钓梁围垦工程指挥部刘副处长、梁横村书记兼村委会主任李秀凤、螺门三渔公司经理李文龙等到会。村民们对补偿金太低都不接受。会议不欢而散。就此，村民们469人联名签字反对，并按下手印。

　　村民陈松央告诉记者：在2005年4月20日至21日针对钓梁围垦工程补偿问题的村民会议上，我代表村民发言，说“梁横岛上的土地、山田、树木、沙滩鹅卵石等，都属于梁横村的集体财物，按照李秀凤亲自与舟山市钓梁围垦工程指挥部所签订的征用协议，价格太低，我们村民都不同意！”4月22日早上6点多，展茅镇副镇长陈忠、舟山市钓梁围垦工程指挥部的一位副处长、原螺门人民武装部的一位部长和展茅镇派出所的几个穿便衣、警服的人就强行把我和儿子带到派出所。他们抓我母子俩的时候，定海县前街27号周围的邻居们都看到了，他们可以作证。我自己和儿子的身上多处是青一块、紫一块的，后来我们也拍了照片。到派出所后，陈忠副镇长说我煽动老百姓，组织群众跟政府对抗。他们在当天上午9点多把我放出来。中午12点多我儿子也被放出来了。此后他们再也没有人找过我。

　　 展茅镇田公岙村的村民们向记者反映：田公岙村的70余亩水稻田中，有30余亩被正在建设中的“锦帆船舶配件工业园区”占用。这30余亩水稻田，原来是展茅人民公社时期分给村民们的口粮田。1979年，展茅人民公社要在该土地上建渔种场，当时以“下级服从上级”为由，占用了这块土地至今未还。在近30年的时间里，他们从未办理过任何征地手续，也没给过一点补偿费。该渔种场经营不善，多次转产多次倒闭，现在又建工业园区了。为了争取归还村民土地，或给村民土地补偿，我村各届干部曾多次向展茅镇政府递交报告，要求归还土地和土地所有权，展茅镇的有关领导就以“这是历史遗留问题，我们无法解决”为由，一直把问题拖到今日，没有结果。

　　建设和谐展茅需要尊重历史

　　据了解，展茅镇的土地问题，有其历史原因，也有现实中存在的其他因素。

　　国土资源部有关人士接受记者采访时指出：“很多条款在《中华人民共和国土地管理法》和其它相关法律中已有明确。解决这一问题的关键，是要认清历史事实，依法办事。”

　　他说：“近30年的改革开放，给中国社会带来了翻天覆地的巨大变化，国家的实力不断提升，人民的生活不断改善。尽管发展给人民带来了不少实惠，但是，从这些年农民反映的各类问题中，我们看到土地问题还很突出，有些还严重地损害了广大农民的切身利益。对于此类现存的历史遗留问题，土地管理部门要坚持原则，实事求是，要有尊重历史的基本态度，严格把关，依法办事，才是正确解决农民土地问题的关键所在。”

　　展茅镇一位退休老干部认为：“没有历史就没有现在，没有前因就没有后果。正确处理好过去与现在、个人与集体、局部与全局的利益关系，是关系到‘建设和谐展茅’的前提和基础。有关方面应站在全心全意为人民服务的认识高度上，尊重历史，实事求是，依法担起肩上的责任，正确处理各种问题，化解各方矛盾。只有这样，才能为建设‘和谐社会’创造良好的前提环境。否则，‘我们要建设和谐展茅’就只能成为一句空话！”