评论：立法的不自信和行政的自信

　　立法的不自信和行政的自信

　　《重庆市国家教育考试条例(草案)》的审议稿中，原来有一条是禁止向社会公布国家教育考试相关信息及考生成绩、名次等信息———媒体简单概括为“禁止炒作高考状元”。但进入第三次审议就取消了。

重庆市人大法制委员会主任委员俞荣根解释删去的原因：一是常委会组成人员对这个问题持不同的两种意见，争议较大；二是审议人员认为，对这款规定，学校很容易规避，无法根本禁止，达不到制定这款规定的初衷。“管不好，也管不了，干脆就没写进法规”。(6月28日《工人日报》)

　　这两个原因都反映了立法思维的规律，简单地说，就是：第一，应该不应该禁？第二，禁不禁得了？前一个基本上是价值问题，要考虑到立法所涉及的权利、自由，权衡其对社会的利弊，以及是否值得动用立法资源；后一个基本上是事实问题，要考虑的是法律执行的效果———这里包括行政、司法机关的执法能力。

　　立法者在价值问题上有争议，是好事，因为这反映了他们更为审慎、平衡地考虑了社会中不同群体的利益与价值。梁启超曾有一句话说得好：“每一法律之颁布则国中无量数人之公私权利义务皆缘而生大变动。”所以立法不可不慎。

　　然而，就重庆人大取消禁止公布考生信息的条款来说，第二个原因，即立法者关于“管不好，也管不了”的事实判断更耐人寻味，因为它反映了立法者的信心不足。这有一点普遍性，值得议论一下。为什么信心不足呢？

　　立法信心的不足，在一定程度上是立法者对行政机关的信心不足。我国古代的孟子曾经说过，“徒法不能以自行”，意思是，法律不能自动运作。现代社会，立法机关通过的法律，是需要靠行政机关去有效地执行的。行政机关的执法效果，乃至行政命令的执行效果，作为一种经常性的反馈信息，往往成为立法者立法信心的一种根据。重庆的立法者说，禁止公布考生信息，“学校很容易规避，无法根本禁止”，“管不好，也管不了”。他们怎么知道的？当然是从教育行政部门多年来的行政效果中知道的。

　　教育部关于不炒作高考、淡化高考宣传的原则及相关禁令已经公布多年了，高考宣传和状元炒作何曾淡过？就在今年高考前，重庆市教委还特别规定，不准学校向社会公布考上清华、北大的学生名单，严禁市招办对各校的高考录取学生情况进行统计并据此排名，也绝不向社会或学校公布所谓的“高考状元”。行政者的话音刚落，立法者却说“管不好，也管不了”。这说明什么呢？第一说明：立法者与行政者对各自的权力到底有多大实际效力有不同的判断———行政者比立法者显然更为自信。第二说明：立法者根据以往的经验，并不看好行政的效果。

　　如果行政部门的禁令已经“行之有效”，那么，除非这项行政禁令不合法被立法机关取消，立法机关把它列入法律，并不会增加这项禁令的力度。反过来说，如果行政部门的禁令早已徒具空文，立法机关即使把它列入法律，也不会使它真的管用。近年来，各地学校开办“奥数班”，收取“赞助费”，禁而不止，以至于“择校费”在“限人数、限钱数、限分数”的附加条件下竟然取得了合法性，正是行政效力失败的明证。即使列入法条，也只能徒然使立法机关跟着丧失威信而已。

　　如果有一种行为，行政机关已经禁止了，但是人们仍然呼吁立法，原因无非有两种：其一是，人们对行政命令的合法性有怀疑；其二是，人们对行政命令的效果已经失望。如果是前者，那么立法机关或许可以给予行政机关所需要的合法性；如果是后者，那么立法机关即使通过了法条，也不能对现状有什么改变，因为立法者既不能代替行政机关行使职权，也不能增加行政机关的行政效率。

　　立法者的不自信是珍视立法资源和法律的权威；而行政者面对政令失效仍然信心满满，不断地推出各种禁令，只能理解为对权力的迷信。