山西吕梁市长：资源型欠发达地区环境保护思考

　　进入新世纪以来，随着“西部开发”、“中部崛起”等区域发展战略相继实施，许多中西部欠发达地区依托得天独厚的资源优势,借力于前所未有的政策机遇，经济社会实现了长足发展，城乡面貌发生了历史性变化。但是，随之而来的是经济增长与资源环境的矛盾日趋突出，人民群众对环境污染问题的反响日渐强烈。在推进科学发展、构建和谐社会的新形势下，这些地区如果不能在这一事关全局和未来发展的博弈中“胜出”，不仅资源支撑不住，环境容纳不下，生态承受不了，而且经济结构优化、增长方式转变也将成为空谈。因此，能否找准经济发展与环境保护的平衡点，尽快从“资源开发—环境污染—发展粗放—贫困加剧”的恶性循环中“突围”，已经成为对资源型欠发达地区各级政府发展理念和执政能力的一个重大考验。

　　一、资源型欠发达地区经济增长的内在冲动与环境保护的忧虑

　　改革开放以来，我国东南沿海地区依托良好的区位优势和国家的政策优惠，在市场经济发展进程中一路领跑，大踏步向率先基本实现现代化的目标迈进。相形之下，广大中西部欠发达地区尽管拥有丰富的矿产资源和广袤的土地资源，但由于区位封闭，思想保守，资金、技术、人才等要素缺乏，在越来越充分的市场竞争中总是处于劣势。改革开放已近30年，这些地方的经济实力依旧薄弱，人民生活还很清苦，加快发展的强烈愿望不断催生着欠发达地区经济增长的内在冲动。

　　第一，发展不充分是“冲动”产生的内因。欠发达的主要成因是欠发展。绝大多数欠发达地区，共性特征是：自然条件恶劣，思想封闭保守，基础设施欠帐巨大，发展条件先天不足。改革开放后，特别是“十五”以来，中西部欠发达地区开发与发展步伐逐步加快，经济总量、财政收入、居民收入等指标显著攀升，但是由于基数小、历史欠帐多，与先进发达地区的差距仍在继续扩大，相当数量的群众至今还在温饱线上徘徊。据首部中部蓝皮书《2006年：中国中部地区发展报告》指出，与长三角、环渤海和珠三角经济发展水平相比，“十五”期间中部六省在全国的经济地位呈现出下降趋势，2005年中部六省GDP平均增长速度为15.45%，虽略高于14.04%的全国平均水平，却远低于长三角地区17.66%、环渤海地区22.73%、珠三角地区35.26%的增幅。该报告显示：中部各地平均开放程度不及全国水平的20％，山西尤低。这种巨大反差，无疑会不断刺激欠发达地区扩大开放、加快发展的冲动。

　　第二，丰富的资源优势是“冲动”依赖的资本。中西部多数欠发达地区拥有丰富的矿产资源，而且由于大规模开发起步晚，开发潜力十分巨大。以山西吕梁为例，2.1万平方公里土地下蕴藏着40种具有工业开发价值的矿藏，含煤面积占总面积的54%以上，预测储量1538亿吨，仅“国宝”级的4号优质主焦煤储量就达62亿吨；铁矿石探明储量9.87亿吨，而且品位高、易开采；铝土矿储量达10亿吨。然而就是这样一块资源富集的土地，从1971年建区到2006年35年间，全社会固定资产投资只有843亿元，仅为深圳市2006年投资总额的66％，不足苏州市的40％。欠开发也是一种特殊的保护，随着国内外能源供应日趋紧张，像吕梁、榆林、鄂尔多斯这样的欠发达地区凭借丰富的资源储备与良好的市场环境，近年来都相继进入了大规模工业化开发阶段。坐拥“金山”，使这些地方有了“一搏冲天”的底气和跨越崛起的“本钱”。

　　第三，产业梯次转移是“冲动”膨胀的推力。随着经济全球化和信息技术的飞速发展，发达国家更加重视核心技术开发，由跨国公司主导的产业整合正将资本密集、劳动密集型产业向发展中国家转移。沿海发达地区的大企业、大集团也在日益增强的环境和市场压力下，开始在中西部建设原材料和加工基地。中部欠发达地区经过多年的原始积累，发展环境和条件也发生了显著变化，承接更多资本和技术转移的条件日益成熟，依托资源丰富和劳动力充裕的比较优势，“借船出海”、“借梯上楼”，加快开发和建设步伐，提升发展水平正在由迫切愿望变成现实行动。

　　“冲动”是一把双刃剑。作为一种不甘落后的发展激情，它对促进欠发达地区全面开发、加速发展有着积极的作用；作为一种不计后果的非理性热情，它收获的还有矿难频发、地表沉陷、大气污染、水环境恶化等苦果。国家环保总局连续三年掀起的“环保风暴”，剑锋所指的区域重点是中西部欠发达地区。因此，在全面贯彻落实科学发展观的新形势下，欠发达地区的生态环境值得忧虑，发展出路也值得忧虑。

　　这种忧虑的深层原因，首先源于政府层面环保意识与发展激情没有自觉保持同步。忠实践行“以人为本”行政理念，着力追求公平与效益，高度重视经济社会的可持续发展，是各级政府的重要使命。但是，在传统政绩观和考核体系的影响下，长期以来一些地方政府的宏观决策、指导思想偏重于生产总值、财政收入的增长，对环境保护、生态建设重视不够，没有把速度、质量、效益和人口、资源、环境有机结合起来，客观上纵容了企业先建后批、边建边批、建而不批等违法违规行为。“区域限批”之后，吕梁市相继关停取缔的191户违法排污企业，大多是上世纪八、九十年代“有水快流”背景下上马的规模小、档次低、能耗高、污染大的土小企业，治理难度和成本相当高。这些项目中未经各级环保部门审批的达184个，其余7个项目虽然通过了环评审批，但未经环保部门验收就擅自投运。由此可见，一些地方环境问题突出的根源和实质是传统发展观与科学发展观的博弈。发展观念、政绩观念如果不能得到根本上的矫正，监管弱化、环境违法的现象仍将继续蔓延。

　　其次，源于企业层面众多企业主的社会责任严重缺失。企业是环境污染的主体，也应是环境保护的主体。然而，在这些欠发达地区，工业化开发刚刚起步，主要污染企业多数还处于原始积累阶段。一些企业家们忙于铺摊子、上项目，尤其是在能源和原材料市场持续利好的发展周期内，“一夜暴富”的诱惑更加刺激了他们掠夺式开发的劣性。他们无心顾及环保事业，而把巨额的环境成本推给政府、推给社会。与此同时，一些基层政府缺乏对企业正确而及时的引导，也没有依法对一些集“三千宠爱”于一身的重点企业的环境违法行为采取严格的法律、经济和行政制裁，致使一些企业主的社会责任意识严重缺失，环境保护面临着主体缺位的尴尬。

　　再次，源于社会层面群众的维权意识有待进一步强化。“呼吸新鲜空气，饮用干净的水”是人民群众最基本的生存权益。但是，由于受自身素质的局限，在广大欠发达地区群众在环境保护方面长期处于信息不对称的被动地位，他们既不清楚环境污染对自己身心健康的危害程度，也不掌握环境维权的合法手段，甚至在自己的环境权益受到严重损害时，不懂得利用法律武器去维护、去抗争，要么聚众去企业闹事或去政府上访，要么被企业小恩小惠收买或被企业主的强硬态度吓退。原本合理的诉求，却用一些不合理甚至非法的手段宣泄，受害者又成了违法者，如此循环，违法违规企业便更为放肆，人民群众环境维权的道路也越发艰难。

　　 　　二、环境保护难点在存量，重点在减量

　　环境保护工作是一个内涵丰富的系统工程。但是将其核心任务简单解构，就是管住增量、削减存量。就目前来看，随着科学发展观深入人心，新的政绩考核体系逐渐到位，各级政府和环保部门环评审批越来越严，实现“增量一步到位”相对容易，但是由于历史欠帐较大，积重返难，削减存量则遇到了很大的阻力和困难。

　　难度之一，由于欠发达地区大规模工业开发较晚，产业层次普遍较低，众多企业虽然属于高消耗、高污染行列，却是支撑区域经济发展的重要一极，取缔关停这部分“存量”对于这些地方无异于一场伤筋动骨的革命。这不仅会使一个地方经济总量、财政收入减少，而且还会斩断一些企业主的财路，堵死部分群众的就业渠道，引发一定的不稳定因素。今年年初国家环保总局的“区域限批”令下达后，吕梁市在环保攻坚第一战役中取缔关闭了191户违法违规企业，直接经济损失约23亿元，影响税收6.5亿元，造成直接失业人数3万人。6.5亿元的税收，比吕梁市2006年一般预算收入的四分之一还多；3万的人口，占到吕梁市每年新转移劳动力的60%以上。作出这样一个决策，对于急于改变贫困落后面貌的吕梁各级政府，无疑需要有壮士断腕的决心，而且统一各个层面的思想认识必然也有一个艰苦的过程。

　　难度之二，由于欠发达地区的多数产业属于上游产业，处于技术链条的末稍，产业发育、技术升级步伐严重滞后于发达地区，一些产业在这里刚刚起步，但就全国来讲已属于落后行列，在国家产业和环保政策的刚性约束下，一些企业还没有收回投资就面临着被淘汰的结局，不少企业主一夜之间由巨富突变为赤贫，环保执法的阻力可想而知。吕梁市今年在环保专项整治行动中，就曾出现过不法企业主领着数百名群众集体围攻环保部门的事件，利益面前法律的权威性和群众的理智性均遭遇了很大的挑战。

　　难度之三，由于欠发达地区的不少群众环保意识淡薄，对周边企业的环境违法行为麻木不仁，个别村干部或受害群众甚至被企业收买，有相当数量不同类型的人与企业结成了俱益俱损的利益共同体，企业的违法违规行为有着深厚的滋生蔓延土壤。2005年至今年年初，吕梁市环境执法部门受理的举报信件、电话中，来自于违规企业周边受害群众的不足50％，更多的举报则缘于企业主之间的个人恩怨、相互攀比。由此可见，要撕破一个既得利益共同体内部千丝万缕的联系，困难是显而易见的。

　　削减存量再难，这个坎也必须越过。因为对于广大欠发达地区来说，要尽快缩小与发达地区各方面的差距，实现由总体小康向全面小康的跨越，惟有在资源和环境承载力许可的前提下，不断加快开发和建设步伐，这不仅是实现又好又快发展的需要，也是社会主义本质的体现。只有下决心削减落后存量，才能腾笼换鸟，保证新型工业化重点项目所需的环境容量。因此，减少污染物排放量历史性地成为资源型欠发达地区当前环境保护的核心任务。

　　减少污染物排放量，最直接的手段是在严格控制环境总容量的基础上，对现有企业因企制宜，分类处置。一是取缔关闭一批。对存在严重污染的土小企业，坚决予以取缔；对违法建设的项目以及在饮用水源保护区等特别敏感区域有重大环境隐患的企业，依法限期关闭。二是停产整治一批。对未经环保审批、验收，擅自建设或生产造成污染的违法建设项目，以及污染治理设施不到位，有经常性超标排放行为或已引起环境纠纷的企业，要立即停产停建，限期补办环保手续，完善治理设施。逾期不办理环保相关手续，或项目不能通过环评审批的，坚决予以关闭取缔。三是限期治理一批。对严重超标排污或敏感区的重污染企业以及擅自停用污染防治设施等偷排、偷放行为，要重点监管，加倍处罚，限期整治；对给群众的生产环境、生活环境和生态环境造成不良影响的企业，要实施媒体公开、挂牌督办，加大巡查、抽查频次，督促其限期治理，逾期达不到治理要求的一律关闭。

　　减少污染物排放量，最有效的途径是加快技术改造，推动产业上档升级，走新型工业化道路。要针对欠发达地区自主创新能力不足的实际，创新机制，推动以企业为主体、产学研相结合的节能减排技术创新与成果转化体系建设，大力引进环保关键技术和共性技术，支持企业采用节能环保新设备、新工艺、新技术进行技术改造，以此从整体上提高产业素质，减少污染物排放。山西省重点工程项目柳林电厂2×10万KW的一期工程过去每年SO2排放量高达1.7万吨，在建设二期工程的时候，我们选用了国内最先进的空冷机组，并与一期工程同步配套了脱硫设备，在产能增加6倍的情况下，二氧化硫年排放量可减少1.2万吨。由此可见结构调整和科技进步对于推动节能减排的巨大潜力和广阔前景。

　　三、矫正发展思路，转变增长方式，实现“碧水蓝天”

　　发展是第一要务，环境保护是基本国策。资源型欠发达地区要实现又好又快发展，必须按照科学发展观的要求，矫正发展思路，转变增长方式，找准加快开发发展和保护生态环境的结合点，在发掘“金山银山”的同时，实现“碧水蓝天”。

　　以环保优先、科学发展的理念为先导。生态环境脆弱，增长方式粗放，是欠发达地区的普遍特征。在新的发展阶段，欠发达地区首先必须坚决摒弃过去以牺牲资源环境为代价换取一时经济增长的错误做法，坚持把环境承载能力作为确定发展速度、规划布局项目的首要前提，在资源开发中落实环境保护，在环境保护中促进经济发展，坚持走科学发展的新路，这样才能充分放大资源优势，尽快缩小差距，后来居上。具体工作中，要着眼于绿色发展、可持续发展目标，坚持环境保护与经济发展综合决策，科学规划，预防为主，努力从源头防治污染和生态破坏；着眼于实现增产减排、节能增效目标，坚持将环境容量作为开发和发展的大前提，把环境准入作为调节经济的硬手段，把环境管理作为转变增长方式的严措施，努力做到不欠新账，多还旧账。

　　以引深经济结构战略性调整为根本。资源型欠发达地区“长”在丰富的矿产资源，“短”在产业结构重、资本技术缺、产品链条短、增长方式粗放。就吕梁而言，我们扬长补短的主要思路和措施是“开放引进，开发拉长，多元做大，科学发展”。开放引进，就是以项目为载体，坚持高门槛、严关口，重点引进一批填补本地产业空白、支撑经济快速发展的重大项目，从根本上优化产业产品结构，为节能减排奠定产业基础。开发拉长，就是立足资源优势抓开发，推进技术创新促开发，借助项目引进助开发，通过科学开发、综合开发，促进有比较优势和发展潜力的产业实现链条式、循环式发展，把有限的资源“榨干吃尽”。多元做大，就是引导和支持各类资本重点投向潜力产业和新兴产业，以投资的多元化推动产业结构的多元化、以产业高级化推动增长方式集约化，藉此彻底摆脱能耗高、污染重的畸重型产业结构的羁绊。

　　以严格落实环保法律法规和政策为保障。我国现行环保法律法规和政策在资源型欠发达地区要全面贯彻落实有着较大的难度，但这是一条底线，必须坚守。否则，这些地方必然会在“先发展后规范，先污染后治理”的迷途上越走越远，积重难返。因此，在贯彻环境保护法的实践中，必须重点“建立三大机制，落实四项制度”。要健全和完善部门协同机制，把环保攻坚战当作总体战来打，增强环境执法和监管的协调性、整体性；健全和完善激励约束机制，以经济手段为主，辅之以一定的法律和行政手段，重点解决“违法成本低、守法成本高”的问题，增强企业自觉守法的社会责任；健全和完善干部绩效评价机制，加大对节能降耗、防污治污等工作的考核力度，增强各级党委、政府贯彻环境保护国策的积极性、主动性。要严格执行“三同时”制度，凡是新建、扩建、改建项目，必须严格做到环保设施与主体工程同时设计、同时开工、同时投入使用；严格执行环境容量总量控制制度，以环境容量确定区域许可排污总量，以许可排污总量安排项目、配置产能；严格执行限期达标和强制淘汰制度，坚决淘汰那些高耗能、高排放、低效益的落后生产设施；严格执行环保“一票否决制”，全面落实环保责任制，把环保责任、环保措施落实到企业，落实到岗位，落实到人员，形成一级对一级、层层抓落实的工作格局。

　　以唤起全民绿色意识、环保意识为基础。广大群众是良好生态环境的受益者，也应是环境保护的参与者、侵权申诉的主张者。各级政府要全面开通环保信息公开渠道，多形式发布环保法律、环保政策、环保知识等信息，广泛开展环保宣传教育，进一步增强公众环保意识，鼓励和引导群众积极投身环保事业，使节约资源能源、保护生态环境成为全社会的自觉行动。要大力开辟环境违法案件的举报、诉讼通道，强化公民依法维护环境权益的意识，坚决查处和纠正环保执法司法过程中的违法违纪行为，在全社会凝成一股人人关注环境保护、自觉监督环保执法、依法维护环境权益的强大合力。

　　在构建社会主义和谐社会的实践中，欠发达地区面临着加快发展和保护环境的双重任务。只要我们坚持以科学发展观为统领，立足比较优势，抢抓发展机遇，坚定不移地贯彻落实好环境保护这一基本国策，就一定能够早日实现又好又快的战略目标，全面跨入人与自然和谐相处的发展新境界。