6个有争议的行政审批权
文/秦义夫
商务部的“汽车出口许可”合法吗
2006年12月，商务部发布了《关于规范汽车出口秩序的通知》，规定从事汽车出口的企业必须经商务部许可。
这项行政许可的合法性、必要性值得商榷，甚至质疑。
《行政许可法》于2004年7月1日实施，为了遏制各部门乱设行政许可，消除借行政许可权谋取不正当利益等现象，全国人大常委会制定了许可法规定，法律、行政法规可以设定行政许可；当国家急需对一些重要事项设定行政许可时，国务院可以发布决定来设定，但要及时提请全国人大立法或自行制定行政法规。对国家没有具体法律法规规定的事项，必要时地方人民政府可以设定行政许可，但必须在一年之内提请省、自治区、直辖市人大制定地方法规。
由此可见，行政许可法对设定行政许可的要求是十分严格的。而之所以这样要求，有其特殊的历史背景。
计划经济时期，政府管理社会事务的主要手段是行政审批(其中大多数属于现在所定义的行政许可)，改革开放以后，由于规范市场活动的法律法规还极不健全，存在许多缺口，各级政府又设定了大量的行政审批进行管理。随着社会主义市场经济制度的逐步完善，行政审批制约市场机制发挥资源配置作用的矛盾越来越突出，阻碍了经济的发展；更为严重的是，行政审批还成为一些部门和掌握审批权的官员谋取非法利益、进行权力寻租的工具，成为权力腐败的主要根源。2001年国务院部署开展行政审批制度改革，先后取消了1800多项行政审批，地方政府也对本级政府部门设定的行政审批进行了彻底清理，只保留了极少数必须的审批事项。《行政许可法》也正是在这一背景下出台的。
现在，商务部以部门文件形式对汽车出口企业设定行政许可，显然不符合《行政许可法》关于设定行政许可权的规定。商务部在文件中提出，依据《对外贸易法》对汽车出口企业设定行政许可，可该法是否有这样的授权呢？
《对外贸易法》规定，当出口某些货物或技术危害到国家安全和社会公共利益、某些货物国内供应短缺、为有效保护可能用竭的国内资源、输往国家或地区的市场容量有限，需要限制出口时，国务院对外经济贸易部门可以会同有关部门制定限制或者禁止出口的货物和技术出口的目录。
目前，我国汽车产能已经过剩，近几年刚刚开始小批量出口，鼓励出口是我国汽车产业政策的方向，显然不属于《对外贸易法》所规定的限制或者禁止出口的货物。另一方面，限制出口一般来说采用配额管理，但商务部采用的却是对出口企业的资格审批。
另外，汽车是涉及使用者和公共安全的产品，各国都对汽车实行生命周期全程管理制度，只有经过国家认可的汽车才允许销售；交通管理机关要进行注册登记、发给相关证照的才能上路行驶；在使用期内，还要定期进行安全技术性能和环保指标检测，经检测合格的车辆才允许继续使用，对安全性能检测不合格、又不能修复的汽车，宣告报废，交通管理机关收回行驶证照，予以注销。
以上这些管理办法分析可见，某个企业、某个品牌的汽车能否进入其他国家和地区的市场，决定权在进口国，而不在出口国。
还有，汽车作为耐用消费品，用户在购买时会把维修、配件供应情况作为决定购买哪个品牌的重要考虑因素，经销商会与供货商就这些技术性问题进行约定，这些完全属于企业间的市场行为可以解决的问题。因此，商务部对汽车出口企业进行资格许可，显然也不具有合理性。
发改委的“招标代理机构资格认定”合法吗 2005年9月，国家发改委制定颁布了《中央投资项目招标代理机构资格认定管理办法》，规定中央投资项目招标代理机构资格由本部门认定，即只有经过国家发改委许可的招标代理机构，才有资格从事中央投资项目的招标代理。一些省(区、市)发改委也正在参照该办法制定本地区的政府投资项目招标代理机构资格认定办法。
这种做法表明，发改委是以部门规章形式对招标代理机构设定了行政许可。而发改委在规章中提出，是依据《招投标法》对招标代理机构设定行政许可的。那么，该法是否有这样的授权呢？
《招标投标法》是按照招标事项的内容来划分招标代理机构资格管理权的，工程建设项目招标代理机构的资格由国务院或省级建设行政主管部门认定；其他招标代理机构的资格由国务院规定的主管部门认定。按照这一规定，建设部颁布了《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》，财政部、卫生部等分别制定了政府采购招标代理机构、医疗用品招标代理机构的管理办法。
发改委则是按照工程项目的资金来源、所有者属性来划分招标代理机构管理权的，即“中央投资项目”招标代理机构由本部门认定。这违背了《招标投标法》按照招投标事项的内容划分管理权的规定，并与建设行政管理部门的资格认定形成交叉重复许可。
目前，我国大多数工程建设项目还是各级政府或者事业单位和国有企业投资的，单从资金属性看，应该都属于发改委投资项目招标代理机构资格认定管理办法所规定的管理范围。这样一来，工程建设项目招标代理机构要在我国境内顺利开展业务，就必须同时得到建设行政主管部门和发改委的资格认定。
上述情况可以看出，发改委发布规章设定的行政许可是违背许可法精神的。依法行政，我们不能仅仅用来要求基层政府的具体行政行为，国务院有关部门在制定制度过程时，也应当使制度的内容和制定程序符合法律法规的规定，这是依法行政更为重要的方面。
广播电视发射企业：为何要设立“3个部门6个环节”的行政许可 四川省成都市一家电子集团公司从2004年11月开始申请生产广播电视(数字)发射设备，直至今日，尚未获得生产该产品所需要的全部许可文件。公司为此浪费了大量的财力人力，研发、生产能力被长期闲置，失去了占领市场的机会。
据悉，广播电视发射设备从生产到使用，要经过三个部门六个环节的许可：信息产业部的“生产企业资格认定”、“占用频率审批”、“产品型号核准”，质监总局的“工业产品生产许可证”和广电总局的“入网认定”、“无线发射设备采购证明”。
这种产品是否需要这么多许可环节来管理呢？
从技术上看，广播电视发射设备与电信业使用的发射设备一样，属于普通电子产品，用户可以根据使用要求向生产者定货，生产者也可以主动研发性能更好的产品推荐给用户，不必要政府进行许可管理。
如果从广播电视行业的特殊性看，有一个“广播电视发射设备采购证明”许可足已，即生产者不得将发射设备销售给没有取得政府“采购证明”的机构，即未经批准设立的广播电视机构，就可以满足管理需要。
具体而言，经批准使用的任何电台的频率都是在批准其设立时一并批准的，不论使用哪个生产者的发射设备，频率都是确定不变的，用户根据自己所用的频率选择生产企业为自己提供设备，政府要求生产者再为研发设备申请频率纯属多余。
“生产企业资格认定”和“工业产品生产许可证”是政府判定生产者生产能力的许可环节，这在计划经济体制时期用户和生产者都是政府附属的情况下有其可行性和必要性，在市场经济条件下，市场机制会惩罚淘汰落伍者，政府完全不必多此一举。
尤为荒唐的是，产品型号是生产者按照行业规范用以标识产品制式、性能等技术参数的一组字符代码，为使用和维修提供便利，行政机关进行“产品型号核准”的作用、目的何在？让人费解。
发射设备是广播电视机构传输节目的基本设备，生产者要根据用户的使用要求进行设计、生产、装配调试，直至交付使用；用户订购大型设备，还要派员参与生产、装配调试，由生产者对其进行培训。行政机关的“入网认定”不知要解决什么问题？
从企业反映的情况看，产品型号核准和入网认定两个许可环节存在的唯一理由是主管机关派遣的检测机构可以收取一笔不菲的费用。这些不必要的许可环节，不仅给企业增加了额外负担，漫长的许可过程、多余的检测过程，还耽误产品及时投入使用。
这种缺乏必要性的许可和重复许可在其他领域或产品的管理上也不同程度存在。出现这一现象的原因主要有三个方面，一是行政观念还不适应市场经济体制要求，仍然习惯于用行政审批手段干预、管理经济事务；二是部门之间缺乏行政协作，对哪些领域和产品需要实行许可管理，在哪个环节实施，缺乏统一规划和综合设计，造成政出多门局面；三是缺乏综合评估机制，不断扩张权力被认为是行政机关的“天性”，如果没有评估机制来约束，各个部门自行设定权力是不可避免的，即使有了法律规范，如果没有严格的评估机制来保障，或者监督不到位，重复设定许可也难以避免。
依法行政，不仅仅是对基层政府具体管理部门执行制度的要求，也是对作为制度设计者的中央政府部门的要求。需要建立综合评估机制，对部门拟出台的制度、已经设立的制度的科学性、有效性、必要性进行经常性的评估，使那些不必要、不合理的管理制度及时废止。
(责任编辑：陈国栋)
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