国家药监局原局长郑筱萸案发加速审批制度改革

　　职业资格的行政许可：为何重复却无效

　　仇俊先生在一家会计师事务所工作，由于几次参与被审计公司的财务报告造假而被吊销了注册会计师职业资格，人们以为他会从此离开这一行业，但奇怪的是，他仍然在这家事务所工作，不过身份已经变为注册税务师了。

熟悉情况的人知道，他在考取注册会计师职业资格后，接着又考取了注册税务师职业资格。

　　类似注册会计师这样的职业资格是一种重要的行政许可，受到政府的严格管理，并且制定了法律来规范。但为什么会出现《注册会计师法》规定的吊销职业资格这样严厉的处罚措施奈何不了违规者的情况呢？

　　这需要从我国的注册税务师和注册会计师职业资格制度所存在的矛盾说起。注册会计师是一个特殊职业，经其审计的公司的财务报告，关系到国家、公司和公众的利益。就一个公司来说，会计报告的准确与否既关系到国家能否足额征缴到应得的税款，也关系到公司的信誉，影响金融机构对其信用等级的评价，进而影响到公司在证券市场的形象，影响投资者的选择。

　　因此，注册会计师职业行为需要严格约束，为此，国家制定了《注册会计师法》，当发现存在违规行为时要进行各种处罚，直至吊销职业资格，一定时间或终生不得从事该职业。

　　但是，税务机关又设立了注册税务师职业资格制度，规定注册税务师可以承担税务代理和税务稽查业务，出具的稽查报告具有“鉴证功能”。这事实上造成了注册税务师职业资格制度对《注册会计师法》效力的破坏。

　　每一税种都有其特定的课税对象，从会计科目分类角度看，就是每一税种都对应着特定的会计科目，准确的会计记录是正确计税的基础。对企业生产经营过程的收支活动做好会计分录和计算应缴税款是会计工作密不可分的两个方面，税收制度、政策也是注册会计师所必须熟悉和掌握的基本知识和内容。

　　注册会计师对企业进行审计，也就是依据国家颁布的企业会计准则，对企业收支的真实性、会计分类的正确性、记录的准确性和执行税收制度、政策的情况进行审查核实，出具审查报告，作为结论性意见。

　　注册税务师为企业代理税务工作，也必须掌握注册会计师所要掌握的知识。会计、审计、税务三项业务是不可分割的，也正因为如此，《注册会计师法》规定，注册会计师的执业范围包含了会计、税务代理和审计等相关方面的业务。

　　重复设立基础知识、业务内容相同的职业资格，从业人员就十分容易同时取得几个类似的职业资格，当其被吊销某一职业资格时，会以其他资格从事同样的工作，法律所设立的处罚措施毫无疑问的将会失去约束效力，形成制度相互破坏的情况。

　　所谓注册税务师的“鉴证功能”，与《注册会计法》所说的注册会计师出具的审计报告具有“证明力”是同样的含义，也就是人们常说的具有“公信力”。

　　按照权责对等原则，授予公民、法人某项权力，就要有与之相对应的手段来约束该项权力的运用，保证其公正行使权力。《注册会计师法》授予注册会计师出具的审计报告以“证明力”，这种证明力的公正性，是以对注册会计师违规行为的严厉处罚来保障的，会计师出具虚假审计报告，要被处以罚款、吊销从业资格、直至追究刑事责任。公民是否要对某一行为承担刑事责任，只有国家最高权力机关通过立法才能确定。税务机关授予税务师事务所“鉴证功能”，又无权设立具备足够威慑力的处罚手段来保证其公正性，形成权责失衡的法律困境。

　　建筑企业资质的行政许可：该取消了

　　一个在北京打拼了20多年，业绩斐然的民营建筑企业，却不得不以另一家只有建筑企业资质证书，而并不从事具体工程建设的公司的名义参与工程投标和施工，每年为此交纳大量的“挂靠费”，使企业的发展受到限制。

　　这个案例体现了我国建筑企业资质审批制度的悲哀。

　　上世纪八十年代，我国建筑业进入了活跃期。随着建筑市场的逐步开放，各种所有制形式、各种规模的建筑企业如雨后春笋般出现在建筑市场上。

　　由于规范市场主体行为的法律法规体系还没有建立起来，行政权力等非市场因素大量介入市场竞争，工程承包权往往被一些不具备施工能力的企业、个人获得，层层转包，质量得不到保证。而有施工能力的有些企业却争取不到承包权，沦为他人盘剥的对象。在这种背景下，建立了由建设行政主管部门按照建筑企业的注册资本、拥有的工程机械设备数量、以往业绩等条件来评定企业等级的资质评定制度。

　　建筑企业必须按照评定的等级承包相应规模的工程。这样一来，就把一些企业、个人排除在了市场之外，对规范当时的建筑业市场发挥了积极作用。以后，这一制度不断得到补充和加强，并以法律的形式被固定下来，企业的资质等级已经成为企业进入各级、各类建筑市场的入门证，成为一项决定建筑企业命运的行政许可制度。

　　评定建筑企业资质等级的条件有四个：(1)注册资本;(2)拥有的大型施工机械设备数量;(3)固定工程技术人员数量；(4)以往业绩纪录。根据这些标准，建筑企业被划分为三种类型：工程总承包企业、专业承包企业和劳务承包企业；而按照企业的规模把各种类型的企业又进一步划分为甲乙丙三个等级。对各类、各个等级的企业分别规定了所允许承揽的工程规模或劳务范围。

　　回顾这一制度建立的社会和评定等级的条件可以看出，政府实际上是以市场管理者和国有企业保护者的双重身份介入了市场管理活动，但现在，这些决定建筑企业资质等级的条件已经不能适应市场经济体制下建筑业的要求。

　　随着市场分工的不断细化，一些企业从建筑施工企业中分离出来，专营施工机械设备租赁业务，建筑企业在异地承揽到工程，可以在工程所在地租赁机械设备，以免除往返运输的负担。把企业拥有施工机械设备数量作为评定资质等级的条件，迫使企业不得不购买资质评定所要求的设备，这会造成企业在工程任务不饱满时，机械设备被闲置，要额外负担保管、养护费用，制约了企业分工的进一步细化，违背市场经济体制下建筑企业的经营特点。

　　建筑行业是劳动力密集型行业，具有人员流动性大的特点，人员的流动更为频繁，企业承揽的工程量大时，需要吸纳人员，没有工程或任务不饱满时，人员则需要流出。把企业拥有一定数额的人员作为评定资质等级的条件，就是要求企业要有固定的人员数量，这是计划经济体制时期由政府确定各个企业用工定额的习惯做法的延续，违背市场经济体制下企业用人的规律，与建筑业的用人特点相矛盾。迫使一些企业弄虚作假，在评定资质时相互借用工程技术人员职业资格证书，评定机关也只好装聋作哑。

　　随着企业的分立、合并和人员流动，今日的企业不等同于昨日的企业，以往业绩不能反映企业现实的工程管理水平和施工能力，因此，用以往业绩来评判企业的现实资质是不合理的。

　　目前建筑业的实际情况是，总承包企业一般没有自己的施工队伍，取得工程承包权之后，组织一批人员组成项目经理部，再招用其他专业承包企业、劳务承包企业进行施工，实际参与施工的企业与中标企业之间是一种再承包关系，施工人员与中标企业自身没有直接联系，不能代表中标企业的施工能力和水平。

　　资质评定制度造成的结果是：对于获得较高资质等级的企业来说，这一制度限制了竞争对手的进入，成为他们的保护伞；有的企业自己并不从事具体工程建设活动，而是让其他企业以自己的名义承揽工程，自己收取“挂靠费”。对于资质等级较低的企业来说，他们只能处于为拥有较高资质等级的企业“打工”的地位，或者挂靠资质等级更高的企业，以其名义承揽工程，自身的发展受到制约。

　　建筑行业有别于其他行业，业主(建设单位)在工程发包和建设的每一环节都处于主导地位。一是可以选择承包商(建筑企业、承建单位)和监理机构(监理公司)；二是建筑过程的每一施工环节和使用的材料都处于其监控之下，承包商完成一个工序后，必须经业主和所聘用的监理机构验收认可，才能开始下一工序。

　　从大量被揭露出的商业贿赂案件也可以看出，向业主行贿是建筑企业争取工程承包权的不二法门，也是其偷工减料的根源所在。

　　改革开放以来，我国相继出台了一系列有关建筑市场管理的法律和行政法规，来规范企业的市场行为；建筑行业施工规范也得到完善，从工程发包到施工、监理，都有一套比较规范的制度，经过多年的实践，已经有了比较规范的运作模式。各建筑企业的工程管理能力、施工能力、在行业中的地位也已经在竞争中被市场和业内所认识。

　　资质等级许可制度发挥作用的社会环境已经发生了根本性变化，取消这一许可的条件已经成熟。

　　企业投资：政府部门为何依然要“立项审批”

　　2005年，天津某公司的一个扩建项目，按照2004年国务院颁布的投资体制改革决定所规定的投资项目管理办法到当地发改委备了案，但到规划、环保部门办理规划、环境影响评价审批时依然被要求提供经发改委批准的投资项目立项申请，原因是上级部门还没有给出新办法。不得已，又花十多万元编制了一份立项申请，重新走了一遍立项审批程序。西安市某自来水公司在进行管道改造时，也遇到了类似问题。

　　落实企业投资自主权，发挥市场在资源配置中的基础性作用，社会各界为此呼吁了多年。2004年，国务院终于制定发布了《关于投资体制改革的决定》，规定：对需要政府投入资金，或者给予资金补贴、贴息、转贷等优惠政策的投资项目，政府从是否给予投资或优惠政策支持的角度进行审批；对水利、交通等大型基础设施建设项目和涉及经济布局的重大生产项目，由国务院制定《政府核准的投资项目目录》，对列入目录的项目，由国务院和省级投资主管部门分别进行核准制管理；对目录以外的投资项目，投资者只需向投资主管部门备案即可。

　　但是，长期以来，我国在投资项目管理上形成了以立项审批为核心的管理体制，任何投资项目都要由投资主管部门先批准立项，土地、规划、环保等部门以批准立项的文件作为受理投资者用地许可、规划许可、环境影响评价的依据；供电、供水、供热等公共服务企业也将其作为投资者增容的依据；银行也将其作为投资者开户的依据。

　　全社会对这一制度模式形成了深刻的路径依赖，虽然国务院《关于投资体制改革的决定》颁布已经两年有余，但许多地方的投资主管部门依然不分项目的资金来源，还在进行立项审批。土地、规划、环保等部门也仍然把投资主管部门的立项批准文件作为受理用地、规划、环境影响评价申请的必要条件，供电、供水、供热、银行等公共服务企业也依然按照以前的程序运行。更有甚者，虽然一些地方的投资主管部门实行了备案制管理，不再进行立项审批，而其他部门也仍然把立项批准文件作为受理相关申请的依据，要求投资者按照原来立项审批的规定再提交立项批准文件。

　　投资者既要按新规定完成备案程序，还要再制作一套立项审批文件提供给相关审批机关，不仅没有享受到新政策带来的便利，反而增加了工作环节和费用负担。

　　出现这种现象的原因在于部门之间的协同性差。政府是一个整体，各部门行使管理权所依赖的制度相互依托、相互支撑、形成制度体系才能有效发挥作用。其中一项制度的变革，必然要求相关制度也做相应调整才能顺利运行。在国务院就某一方面的管理办法制定颁布新制度时，相关部门应当积极研究其对本部门现行制度的影响，做好落实的准备。否则，新旧制度同时并存，不仅给被管理者造成额外负担，也造成政府行政资源的浪费，破坏制度的统一性和严肃性，给政府形象造成不良影响。希望有关部门尽快制定相互协调的落实办法，使这一重要制度及早得到落实，减少执行中的矛盾，减轻投资者的负担。

　　新一轮行政审批改革，怎么改

　　★文/秦义夫

　　行政审批改革中存在的现有问题和矛盾，特别是近年来不少政府官员因为滥用行政审批权而先后落马，社会各界对于如何深化行政审批改革提出了希望和建议。现在，国家领导人也在不同场合多次提到要进一步深化行政审批改革。

　　新一轮行政审批改革已经到来

　　1月24日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，听取监察部关于国家药监局原局长郑筱萸严重违法违纪案件调查情况汇报。会议明确提出，“加快转变政府职能，认真贯彻行政许可法，继续深化行政审批制度改革。完善审批运行机制，做到分工合理、职责清晰、相互制约、相互监督。推进行政审批公开，实行‘阳光’透明审批。”

　　对此，一些专家和学者分析说，如果把2001年开始大规模取消行政审批项目看作是行政审批改革的一个重要里程碑的话，那么，下一步的深化改革，可以称之为新一轮的行政审批改革。

　　2001年国务院部署开展行政审批制度改革，先后取消了1800多项行政审批，地方政府也对本级政府部门设定的行政审批进行了彻底清理，只保留了极少数必须的审批事项。《行政许可法》也于2004年7月1日正式实施。

　　这些实践和法律法规建设，极大地推动了行政审批制度的改革和完善，为转变政府部门执政观念、提高政府行政效率、从源头上遏制官员腐败等发挥了不可估量的作用，令政府部门在百姓眼中树立了积极、廉洁的服务型政府形象。

　　但是，随着经济体制改革的不断深入，市场经济体制的进一步完善，目前的行政审批改革也已经步入深水区，面临一些深层次困难和矛盾。

　　与此同时，为了法律的稳定性，行政许可法不可能对现实中需要解决的所有具体问题作出规定，只能为规范行政许可的设立、管理等提供一个基本原则和制度框架。真正有效发挥其作用还需要进行全面的配套制度建设，对各个具体问题和环节作出明确的规定，形成完善的制度体系。

　　新一轮改革的重点

　　从这几年实施中遇到的矛盾分析，需要对以下几个方面的问题予以解决。

　　对行政许可的设立要建立协调和评估机制。行政许可法规定，只有法律、行政法规可以设定行政许可；遇到紧急情况时，国务院可以发布决定设定行政许可，但需及时提请全国人大立法或制定行政法规。对尚无法律、行政法规规定的事项，省级人大可以设定行政许可；省级人民政府设定的临时行政许可，需在一年内提请本级人大制定地方法规。这对遏制国务院部门设定行政许可发挥了很好的作用。但从这几年的情况看，目前的立法审查机制只能解决部门规章是否与上位法存在冲突一类明显的问题，还不能解决设定许可的必要性、合理性问题。一些部门也在寻求通过其他形式设定行政许可，如前文所提到的发改委设定的中央投资项目招标代理机构资格许可、商务部设定的汽车出口企业资格许可存在违法嫌疑就属于这种情况。

　　对行政许可收费问题要认真研究解决。行政许可法规定，实施行政许可不得收费，所需费用由本级财政承担。但在调查中发现，许可实施机关采用把收费环节前移的办法，使收费变得更为隐蔽，以规避许可法的约束，收取的费用直接进了其指定机构的帐户，也脱离了财政部门的约束。如一些部门和地方在其制定的行政许可的条件中规定，申请人必须提交其指定的机构(许可机关的所属事业单位或者其他与之有关的机构)所出具的检查、检测记录或文件，而这些机构的检查、检测，申请人要交纳很高的费用。

　　要建立行政许可的后期评估机制。随着社会发展、市场机制的完善，一些许可制度变得不必要再继续实施，需要退出原有的制度序列，这是必然的。因此，行政许可法规定，设定机关对其设定的行政许可，要及时进行评估，对不必要继续实行的及时予以废止。但是，相对于其他管理手段，行政许可是部门权力最为直接的、集中的、重要的表现形式，取消了对某事项的行政许可往往被视为丧失了管理职能和“话语权”。行政许可的去留，对部门内设机构也会产生一定影响，一些部门的内设机构职能比较单一或者存在一定交叉重叠，一项行政许可往往就是一个内设机构存在的理由，取消行政许可就面临取消相应内设机构，这对部门来说，是一件困难的工作。有些行政许可项目的检测、检验环节是一些事业单位存在的理由和经费的主要来源，取消了行政许可，会影响到部门的福利和事业单位的存亡。

　　强调提高政府在市场经济体制下的执政能力，仅靠提要求是不够的，需要从完善一个个具体的行政管理制度做起。行政许可作为一种重要的行政手段，设定和实施中存在不合理、不完善之处，对管理对象会造成最直接的伤害，对政府形象也会造成严重的损害。完善行政许可法配套制度建设，使其切实发挥约束行政权力规范运行的作用，是政府执政能力建设的重要任务。 ★《中国经济周刊》记者 杨眉 ★秦义夫

[上一页] [1] [2] [3]