如何为民事执行监督开“处方”

　　过分强调检察机关对执行活动的监督问题，可能会带来高成本、低效率、程序繁琐、救济途径重复，以及被当事人不正当利用对抗执行等一系列问题，最终可能反而会影响债权的及时实现，故应慎之又慎

　　赵晋山 黄文艺

　　近些年，学界和实务界对民事检察监督包括民事执行检察监督始终存在两种理论，学者们总结为“取消论”和“加强论”。前者主张取消检察机关的民事监督职能，恢复作为“诉讼机关(主要是刑事诉讼)”的职能，后者则主张要加强对民事包括执行的检察监督。最近，在全国人大讨论民事诉讼法修正案前后，某些持“加强论”的学者又以“权力制约，防治腐败”作为依据，强调“对民事执行活动进行全面的检察监督”。一些民众基于对社会腐败包括对所谓司法腐败的痛恨，也从朴素的疾恶如仇的角度出发，赞成加强检察机关对法院执行工作的监督。笔者分析了这些文章的论证逻辑以及民众的心理，发现都是把建立民事执行检察监督的现实必要性建立在整治法院“执行乱”的基础上，进而开出了民事检察监督这剂不知效果如何的药方。笔者对党中央、法院系统解决“执行难”和“执行乱”的一系列改革等情况一直比较关注，现将有关思考付诸笔端，以求教于大方。笔者认为，在我国现实的法制状况下，民事执行检察监督弊大于利。

　　一、我国的执行改革正在如火如荼地进行中，执行机构、执行权的运行机制等经过多年的摸索实践，已经或正在法院系统中建立起一套符合我国国情的执行新体制和新观念。在前几年工作成绩的基础上，近年来法院系统不断加大执行改革力度，视角已经投向关注和解决一些制约执行工作的深层次社会矛盾的问题上。如中央政法委52号文件下发后，法院系统认真深入贯彻中央文件精神，致力于抓好执行工作联动机制和长效机制建设。全国各级法院将贯彻落实52号文件精神、解决“执行难”问题作为2006年的工作重点，与各有关职能部门相互配合，紧密协作，建立执行工作联动机制，初步形成了党委领导、人大监督、政府参与、政协支持、各界配合、法院主办的综合解决“执行难”的工作格局。并且，执行系统还将从建立和完善执行工作的领导机制、协作机制、管理机制、监督制约机制、工作规范机制、执行威慑机制、执行工作保障机制等方面出发，建立健全解决“执行难”问题的长效机制，进一步推动“执行难”问题的解决。应该说近些年的执行工作改革带给执行系统本身和广大民众的感觉是耳目一新、有所作为，也是充满希望和机遇的。

　　对执行活动进行检察监督，将直接影响到执行工作的管理体制、执行权的运行机制、上下级法院的执行监督制约机制等方面，这些都涉及到执行工作的全局，涉及到民事执行中重大的体制性问题，将对执行工作产生全局性、根本性的影响。但是，迄今为止，在对检察机关能否监督执行活动以及如何监督等问题的认识上各方存在严重分歧，需要进一步从理论上阐明，从实践上深入调研，反复论证。如果草率行事，可能会使执行工作陷入严重混乱。执行活动的监督如果不与执行改革进程和成果相结合，党中央和法院系统近年来花费在执行改革中的大量财力物力将会付之东流，白白浪费。

　　二、从我国检察机关目前的地位及其编制、人员素质、工作任务等因素看，检察机关无法胜任对民事执行工作的监督。

　　我国的检察机关虽然在法律上定性为司法机关的一种，享有法律监督权，但由于种种原因，检察监督权的实现和健全一直处在摸索阶段。虽然检察机关对刑事、民事审判活动的监督对于维护和促进司法公正起到了一定的作用，但也存在不少问题。民事审判监督制度的某些弊端给我们提供了一个引以为戒的例证：正如学者所述，民事再审程序在某种程度上已经成为了一些人借以拖延时间或者反复缠诉的工具。根源就在于我们的检察机关在各种现实因素的作用下，在相当程度上已成为了个案当事人诉讼权利的代理人，而脱离了检察机关作为公共利益代表参与或“监督”民事诉讼的原本定位。一旦民事执行检察监督制度建立，可以预见，在效果上可能只是给少数人增加了一个可供选择的玩弄法律游戏的机会。这将无疑给执行工作添乱，给权利人添堵。

　　三、基于民事执行工作自身的特点，检察机关的介入将使执行程序难以正常运行。各方提出的对执行活动的检察监督方案存在一系列问题：第一，按照“加强论”的设想，对执行中所有的裁定，如查封、拍卖裁定等提出抗诉的，法院都要再审。这些裁定解决的主要是程序性问题，却因抗诉转化成了再审案件，不但不符合基本法理，而且会使执行程序过于复杂化，增加成本，影响效率，损害当事人的利益。第二，“加强论”方案中提出检察机关可以建议法院暂缓执行，而且检察机关一旦建议，法院就应当暂缓执行。检察机关通常置身于执行程序之外，如何保证其暂缓执行的建议基于正确的判断？当前，法院对暂缓执行的控制越来越严格，这一规定无疑将导致一些别有用心的当事人另辟蹊径，把工作重点放在检察院，通过检察院的暂缓执行建议对抗法院执行。而且，由公权力决定暂缓执行期间造成的损失由谁来赔偿的问题也不得不直接面对。第三，“加强论”完全按照对审判活动监督的思路来构造对执行活动的监督，不符合执行程序本身的规律。执行不同于审判，执行是一种非讼程序，执行工作非常琐碎、具体，大量的执行行为都是事务性工作，执行中的许多裁定是对一些程序性事项或者其他重要事项所作的处理。而且，与审判程序不同的是，一个执行案件中往往有几个、十几个裁定，有的执行案件甚至有几十个裁定。全国法院每年要受理二百多万件执行案件，如果按照“加强论”提出的方案，检察机关对执行中所有的裁定都要进行监督，执行工作实际上将无法正常进行，检察机关也不可能有效行使监督职责。此外，对审判活动的监督是对生效裁判的事后监督，是在正常诉讼活动终结后进行的监督，而如果允许检察机关对执行中的裁定进行抗诉，就远远超出了事后监督的范围，检察机关将完全介入到一个个正在正常执行的具体案件中。从积极一面来说，这种做法有利于形成权力制约监督机制；但从消极一面来说，一个执行案件中将可能出现多个再审案件、多个权力主体，执行程序将可能因此变得冗长复杂，执行工作也将可能因此停滞不前，这不仅不利于解决“执行难”，反而会严重影响执行的效率，在一定意义上说反而会加剧“执行难”，这与修改民事诉讼法、解决“执行难”的初衷是背道而驰的。

　　四、在对执行活动的监督已大大加强的情况下，再强调检察监督将影响执行监督体系功能的正常发挥。有些学者强调“加强民事执行的举措，大都站在执行制度层面进行探索，对执行工作中必要的、具体的、完善的法律监督却成为该领域的薄弱地带”、“这次执行程序的修改完善，主要思路是强化执行措施和执行保障”。实际上这些观点不了解执行改革的进展和成果，也对此次修正案中有关执行问题的规定等信息掌握不够或是有意忽略。

　　过去，执行程序中确实存在监督不力的问题。在前几年的改革中，执行实施权和裁判权的改革以及一系列规范性文件，如执行案件督办的规定、办理执行案件期限的规定等，都从内部强化了执行工作的监督。目前最高法院正在考虑进一步对执行工作中的审判事项和执行事项在科学界定的基础上，将审判权从执行局分离出去等措施，这些必将大大强化执行系统的内部监督。此外，本次民事诉讼法修改也极大地强化了当事人的诉权保护和权利救济，形成了符合执行工作特点的监督模式，进一步加强了执行监督的力度，而不仅仅是“强化执行措施和保障”。比如，按照修正案的规定，法院拖延执行的，当事人可以申请上级法院更换执行法院；在执行行为违法的情况下，当事人和利害关系人可以提出异议并可以向上级法院申请复议，案外人对异议处理结果不服的，还可以提起诉讼。可以说，在修正案出台和执行改革完成后，将构建起一个相对完整的权力监督制约和权利救济体系，当事人和利害关系人将拥有较为充分的救济手段，执行程序本身的监督和救济渠道也会相当通畅。而且，按照现行法律规定，检察机关完全可以通过查处执行中的职务犯罪对执行人员进行监督。在这种情形下，如果再过分强调检察机关对执行活动的监督问题，可能会带来高成本、低效率、程序繁琐、救济途径重复，以及被当事人不正当利用对抗执行等一系列问题，最终可能反而会影响债权的及时实现，故应慎之又慎。