《户口登记条例》：我们差点把你遗忘

改革中国现行的户籍管理制度势在必行 CFP／图

　　《户口登记条例》：我们差点把你遗忘

　　作者:南方周末记者 王 骞 发自北京

　　法界人士对律师程海提出撤销公安部有关户籍管理规章的公民建议并不乐观，“这几乎是一项不可能完成的任务”

　　这部法律与我们每一个人休戚相关，但在现实生活中我们却极少用它去维护自己的权益，几近把它淡忘。

　　“《中华人民共和国户口登记条例》——这部目前惟一生效的最高法律层级的户籍专门法律，自1958年由全国人大常委会审议通过后，已逐渐被公安部各项限制户口自由迁徙的规章制度变相废止。

　　程海提出，《户口登记条例》第六条、十条一款、十六条法条，允许城市间户口的自由迁徙。按照上位法优于下位法的原则，作为下位法的公安部各相关规章应被撤销。来自律师、记者、医生等行业的28位普通公民在这份建议书上签了名。

　　8月21日，国务院法制办工作人员孔祥泉向南方周末记者证实已收到这份公民建议书，他表示，需经专人研读后，才能决定如何作出处理。

　　4个月前，请求将户口从合肥老家迁至北京的律师程海，遭到公安部门拒绝后，将北京市昌平区公安分局、合肥市庐阳公安分局、北京市公安局分别告至当地法院。不少媒体对此案的报道随后引发对户籍管理制度改革的新一轮讨论。

　　“我只要求公安部门按照《户口登记条例》依法行政，让我自由迁户口。”对于户籍制度改革的讨论，程海认为大可不必:“既然知道公安部那些规章是违法的，还来讨论户口制度改革，就落入了规章的合法性陷阱。”

　　“依据行政诉讼法，这是一场打不赢的官司。”户籍专家、中国人民公安大学教授王太元断言。目前此案的结果部分印证了王太元的判断。

　　4月26日，北京市昌平区法院拒绝受理此案，程海向北京市一中院上诉，仍被驳回。经过一个半月时间才决定受理此案的合肥市庐阳区法院，在8月17日作出一审裁定，称因程海告错了对象，驳回此案。目前，尚剩他在北京东城区法院状告北京市公安局的案件未开庭。

　　正考虑继续上诉的程海，对最后结果充满信心，他提醒本报记者注意一些“巧合”:

　　4月20日，他向昌平法院递交诉状后，北京推出了9项户籍管理新举措;5月23日，合肥庐阳区法院同意受理此案当天，媒体爆出公安部关于户籍管理制度的改革意见;6月19日，东城区法院刚决定受理此案后，公安部新闻发言人武和平表示，公安部正在国务院指导下抓紧户口法调研。

　　“你看，在我诉讼的每个阶段前后，国家对户籍制度都会有些新举动。”程海说。

　　作为上位法的《户口登记条例》在40年间被各类部门规章“蚕食”，有其背后的原因:

　　1953年—1957年，从照搬苏联计划经济模式的第一个五年计划开始实施起，人口自由迁徙尤其是农村人口向城市人口的迁徙开始受到限制。

　　1958年1月9日，时任公安部部长的罗瑞卿在对《户口登记条例》草案进行说明时，就已强调:“农村人口盲目流入城市……使得有些城市的交通、住房、供应、就业、上学等问题，都出现了一定的紧张局面……也影响了农业生产建设的开展……我国当前的情况是城市劳动力已经过多……政府正动员干部和学生下乡上山，这就更不难了解要制止农业人口盲目外流的必要。”

　　与此相对应的是宪法相关条文的转变。中华人民共和国成立后，相继出台过1954年、1975年、1978年、1982年四部宪法。学者贺卫方评价说，虽然1954年新中国首部宪法中规定了“公民有居住和迁徙的自由”，但事实上，国家此后一直在限制公民的迁徙自由。

　　1975年的宪法干脆取消了迁徙自由的内容，最新版本的宪法内仍然没有此项内容。相关专家表示，这意味着《户口登记条例》在1975年后就失去了宪法依据。虽然全国人大内务司法委员会曾经表示，《户口登记条例》已不适应国家经济和社会发展的需要，但法界人士对程海提出撤销公安部规章的建议并不乐观，“这几乎是一项不可能完成的任务”。

　　《户口登记条例》第十六条规定，“公民因私事离开常住地外出、暂住的时间超过三个月的，应当向户口登记机关申请延长时间或者办理迁移手续;既无理由延长时间又无迁移条件的，应当返回常住地……”“倘若依据这些至今仍“生效”的法律条文来展开违法审查并要求严格执行，我们的出行或将意外蒙受灾难性的后果。”王琳说。

　　今年2月，国务院办公厅发出《关于开展行政法规规章清理工作的通知》，对现行行政法规、国务院各部门规章、各地政府规章进行全面清理。程海的公民建议书即依照此通知发出，他对前景表示乐观。

　　■链接

　　有关户籍管理的相关规章

　　程海在公民建议书中，详细罗列要求撤销的公安部各规章，展示公安部门对户籍上位法的“蚕食”过程:

　　1963年，公安部按照居民是否吃国家计划供应的商品粮，出台规定将全国居民分割成农业和非农业户口。

　　1977年，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定的通知》(国发(1977)140号文件)中规定，“从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严格控制。”从小市迁入大市的，一律报迁入地的市、县公安局审批。

　　1994年，公安部发布《关于启用新的户口迁移证、户口准迁证的通知》(公通字(1994)62号)第一条第二款规定:“凡跨市(系指市区，下同)、县范围的户口迁移;同一市、县范围内，由一般地区迁往国务院或者省级人民政府批准建立的经济特区、经济技术开发区、高新技术开发区等特定地区;由农村迁往城镇;由大中城市郊区迁往市区，一律使用户口准迁证”;准迁证由迁入地市辖区和县公安局签发，迁出地须凭准迁证办理户口迁移证。

　　1998年至2001年，《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的通知》国发(1998)24号、公安部贯彻该通知的通知公通字(1998)65号、京政办发?眼(2001)14号文件等陆续公布，也对城市户口迁移做了更为具体的限定。