国务院法制办立法后评估运作详情(图)

新闻延伸

　　本报记者 李立

　　面对面坐着，许驰博士与吴强(化名)聊了很长时间。

　　吴强家在宁夏银川，受朋友影响，他开始吸毒，然后他爱人也跟着吸。殷实的家产现在早已挥霍殆尽。宁夏在吴忠市为像吴强这样的海洛因成瘾者提供了全区第一家美沙酮维持治疗门诊，吴强来了。

　　他告诉许驰，到诊所喝一杯美沙酮后，就不再想毒品了。他要劝其他吸毒者也来喝，交一两块钱就能喝一杯。

　　作为《艾滋病防治条例》评估工作组的成员，许驰博士接触了一个又一个像吴强这样的接受美沙酮维持治疗的吸毒者。建立美沙酮维持治疗门诊，是《艾滋病防治条例》所确立的一项制度，许驰要调查上门者的看法。

　　许驰所做的，是2006年国务院法制办首次进行的《艾滋病防治条例》立法后评估试点中，最基础的采集信息工作。同时展开立法后评估试点的，还有《信访条例》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《个人存款账户实名制规定》、《劳动保障监察条例》和《特种设备安全监察条例》5个行政法规。

　　自我纠错折射立法理念嬗变

　　“法律、法规、规章出台之后，到底有没有起到预期作用？进行立法后评估就是追问立法质量的现实选择。这是法制工作机构的自我加压，折射出我国立法者工作理念的嬗变。”一位法律工作者说。

　　2006年，立法后评估悄然出现在立法领域。

　　这一年，上海市人大常委会完成了对实施3年有余的《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》实施绩效的评估。除上海之外，山东、北京、甘肃、云南、福建、浙江、海南、四川等省市人大，也都陆续开展了地方性法规立法后评估。

　　河北省也在当年推出政府立法后评估制度，明确：对不解决实际问题、得不到人民群众拥护的政府规章和规范性文件，要进行修改或废止。

　　据介绍，尽管我国一再强调打造立、改、废三位一体的立法过程，但一些部门和地方重立法数量、轻立法质量的取向依然表现明显。面对不断增加的立法数量、立法背景的不断变化以及影响立法质量因素的叠加，比如理论的贫乏可能导致立法行为的短视、体制摩擦可能造成立法执行的困难、利益刚性可能带来立法目标的移位、时间滞后可能削弱立法的权威性等等，如果立法光有“生”，修改与废止不能及时跟上，立法质量就不可避免地会出现短板。

　　华东政法大学博士生导师丁伟教授认为，长期以来，我国政府立法工作缺乏“自我纠错”的机制。他说，立法后评估的提出，不仅是根据实际情况对立法的再次校正，更是立法工作者自我解剖、自我检查、自我监督、自我完善的过程，需要立法者具有敢于直面矛盾的宽广胸怀。这一“自我纠错”机制的科学化、常态化，必将在具有立法权的行政机关内部形成检测政府立法的合法性、合理性、针对性、可操作性的“安全阀”。

　　据悉，国务院法制办通过此次行政法规立法后评估试点，摸清了一些政府在实施这些法规过程中暴露的问题，有些是需要在立法层面加以完善的。

　　“立法回头看”演绎科学立法

　　应该怎样实施行政法规立法后评估？是关起门来搞内部循环的自娱自乐，还是追求真正的客观、科学、公正？这是摆在立法机构面前的一道选择题。在国务院法制办此次评估试点的6个条例中，由国务院法制办和卫生部主导，委托中国疾控中心性病艾滋病预防控制中心完成的《艾滋病防治条例》评估报告，出色地回答了这一问题。

　　“《艾滋病防治条例》的制定与颁布，是社会关注的焦点，它所确立的一些制度，比如建立美沙酮维持治疗门诊、安全套推广等，都是一些存在社会争议的重大敏感问题。对这样一个条例进行立法后评估，我们没有什么模式可套用，完全是把这项评估当作一个科研课题来做。”李敬鹉说。李敬鹉是国务院法制办负责此项评估的具体组织协调人。

　　从2006年11月立项之后，由国务院法制办、卫生部、中国疾病预防控制中心性病艾滋病预防控制中心以及部分统计学、社会学、人类学专家共同组成的评估领导小组，就评估方案设计，反复开了四五次会议，最终确定从《艾滋病防治条例》明确的几十项制度中，抽取5项最主要的制度，按照科研设计的思路，进行定性、定量和网上搜索相结合的科学评估方式进行。李敬鹉认为，这一评估方法的确立，需要有跨学科专业人员协调配合，需要跨领域的视野与能力。

　　5项列入评估的制度是：政府主导、各部门各司其责和全社会参与的通力防治制度；宣传教育制度；发挥非政府组织作用的制度；积极稳妥开展对吸毒成瘾者的美沙酮维持治疗制度；安全套推广制度。

　　据中国疾病预防控制中心性病艾滋病预防控制中心办公室副主任刘玉芬介绍，定性调查选取了在云南、山西和宁夏3省区抽样，这3个地方具有高、中、低程度的代表性。评估工作组成员在进行33次共涉及204人的专题小组调研后，又面对面、一对一地与87人进行了深入访谈。

　　纳入定性调查的是8类目标人群，包括：县级以上各级人民政府防艾办负责人；卫生、公安、药监、计生、工商、教育、农业等相关部门负责人；企事业单位负责人；专业技术人员(疾控机构、医疗机构以及美沙酮维持治疗门诊的工作人员)；有关社团组织和个人(包括来自工会、共青团、妇联、红十字会的人员以及当地其他参与艾滋病防治工作的非政府组织负责人)；公共场所经营者；接受美沙酮维持治疗的人员；公共场所服务人员。

　　“结合定性调查中形成的共性问题，我们又把5项制度细化，一一列出其3大关键因素，形成8张调查表，进行定量调查。”刘玉芬说。

　　定量调查涉及新疆、河南、广东、重庆、内蒙古、海南、陕西、浙江、山东9个地方，调查对象与定性调查一致，对重点人群还采取面对面填表调查的方式进行，回收卷达1800份左右。

　　与此同时，评估工作组还广泛收集媒体、国际组织和各路专家对条例的看法。此类信息达到85万多条。

　　2007年春节后，整个评估工作就进入了数据整理、分析阶段。工作组对收集到的5项制度的信息、数据，分别从对制度的理解、执行及其影响3个方面进行描述性分析，并在分析过程中贯穿征求专家、社会公众的评论与意见，直至形成一个总的评估报告和定性、定量、媒体评价3个分报告。

　　为追求调查的客观性，评估工作组采取了多种手段实行质量控制，如培训调查员，确保调查按统一的标准与方法进行；采用足够的样本量，以减少抽样误差带来的影响；采用多种统计分析方法，以减少系统误差带来的影响；严格审查参与调查人群，减少调查偏性；严格数据审查，要求定性调查应当日完成访谈记录整理，严防入录错误等。

　　《艾滋病防治条例》立法后评估报告目前尚未向社会公布。但中国疾病预防控制中心性病艾滋病预防控制中心主任吴尊友明确告诉记者，《艾滋病防治条例》自2006年3月实施以来，通过评估，这项行政法规受欢迎程度很高，没有什么需要修改和调整的。

　　吴尊友说：“艾滋病防治，让我联想到抗击"非典"期间的做法，这就是依靠法律、依靠科学、依靠人民群众，防治艾滋病也充分体现了这三依靠。此次立法评估，从法律从公共卫生从民间等层面，多视角地对条例成效进行调查，结果显示，社会对条例普遍是理解与认同的，条例的实施有着广泛的社会基础，执行情况比较好。但对个别条款的不同认识也存在，比如，对采用美沙酮维持治疗的看法，调查显示社会上还有10%到20%的人，并不接受。”

　　一些社会组织在公共场所进行艾滋病防治宣传，过去城管会轰他们，现在不轰了；一些社区过去不愿举办有关艾滋病的活动，现在也主动邀请专家上门开讲座、搞宣传了……这些变化许多都发生在《艾滋病防治条例》颁布之后。卫生部艾滋病专家顾问委员会副主任、国家艾滋病政策专家组组长王若涛教授说：“我很高兴能够参加这样的评估工作，事实证明条例所确定的建立政府主导、各部门各司其责、全社会共同参与的艾滋病防控体系，是非常正确的线路选择。此次对《艾滋病防治条例》进行立法后评估，是公共卫生法制建设的一大进步，更是政府对人民负责的进步表现。”

　　不过，他觉得，此次评估还是存在一定的局限性，即评估主要是对立法中确立的5项制度进行评估，“没有对立法的社会效益、经济成本以及与其他立法的协调性等内容进行评估”，还不属于全面评估。

　　据李敬鹉介绍，此次评估反映出来的问题，有些是属于应当通过地方立法加以细化解决的，有些是属于理解和执行层面的问题。比如，在执法过程中，存在如何处理贯彻条例与打击卖淫嫖娼、与执行禁毒法的协调问题，存在规定明确但理解执行不到位的问题。

　　“开展立法后评估，不仅帮助法制工作机构把关法规审查质量，实际对行政执法一线人员也提供了帮助，有助于他们准确执法。同时，客观反映社会公众对行政法规的意见，能够推动法规更顺利地实施。”评估工作组成员许驰说。

　　参与国务院法制办此次评估试点的专家普遍认为，开展“立法回头看”，是本届政府强调科学立法、民主立法又一次生动演绎。

　　立法后评估指导方案将制定

　　记者从国务院法制办获悉，在总结2006年评估试点工作的基础上，国务院法制办又选择了《地方志工作条例》、《民用爆炸物品安全管理条例》、《血吸虫病防治条例》、《储蓄管理条例》、《铁路运输安全保护条例》、《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》6个条例，相对集中行政处罚权制度实施情况、行政复议审理制度建设情况总共8个对象进行立法后评估。同时，国务院法制办还委托了一个地方对地方政府规章进行立法后评估。

　　国务院法制办有关负责人说，立法后评估既是一项严肃的工作，又是一项技术性很强的工作，其内容涉及立法技术、法规执行、法规实施的制度背景和社会环境等多个层面，需要采用科学的评估方法。下一步，在改进评估方式、总结评估经验的基础上，国务院法制办将着手研究制定一个行政法规立法后评估指导方案，以推动行政法规立法后评估工作全面规范化展开。

　　本报北京8月30日讯

　　编后

　　立法后评估并不是一蹴而就的，需要在实践中进一步探索完善。比如，要进一步制度化、程序化，实现规范化运作，特别是要坚持群众路线，充分发挥人民群众的作用；要建立立法后评估的评价指标体系，为立法后评估提供科学、客观的尺度和标准；要务求实效，实事求是，同时，运用好评估报告，对不适应社会发展需要的法规，应当及时予以修改。

　　立法后评估作为立法体系中的重要环节，为检验立法的质量和效益提供了有力的制度保障。随着立法后评估效果的不断体现，经验的不断积累，立法后评估制度会在政府立法领域中得到更加充分的重视和更加实际的应用，必将使更多的“良法”得以出现。从这个意义上来讲，立法后评估制度的建立，对于完善民主法治，构建和谐的社会主义法律体系，是一项比单纯立法本身更加紧迫的任务。