暂扣车辆 胡新桥 余飞 摄
导读
对各地的运管执法人员来说，扣押“黑车”简直就是块“烫手的山芋”：处罚金额过高，“黑车”车主多选择不交罚金，弃车而走。罚金收不上来，运管部门还要为保存车辆埋单。
以武汉市为例，去年一年，武汉市公路运输管理处查扣的“黑车”光停车费就需要一百多万元。如果由运管部门出这笔钱，那么运管部门就等于在查处“黑车”的同时给自己背上了一个沉重的包袱；如果是由财政拨款，则等于让纳税人为“黑车”埋单。
无奈，武汉市运管处决定登报公告，强制处理5辆长期弃置的“黑车”。可公告费用高达九千余元，而报废这批车的所得，只够付一半的公告费。而申请法院强制执行，则存在程序上及相对人难找等问题。
一些地方出台地方规章，赋予行政管理部门直接处理“黑车”的权力。但是，法律界人士指出，如果没有上位法作依据，如此规定是不合法的。
本报记者 胡新桥 本报实习生 余飞
车身布满灰尘，车轮钢圈已经开始锈蚀，底盘的零件也脱落了。几辆静静地趴在湖北省武汉市三鸿停车场内的“依维柯”客车，“容貌”着实令人不敢恭维。武汉市公路运输管理处检查科工作人员告诉记者，停车场内的这几辆“依维柯”客车，是几个月前运管处查扣的“黑车”，在运管处暂扣的车辆里面算比较新的。
“运管执法人员查扣的"黑车"，已经成了扔不掉、甩不脱的"烫手山芋"。”在武昌的好几处停车场内，记者都听到管理人员这样抱怨。
执法人员规范运管秩序查处“黑车”，为什么会产生这么大的麻烦呢？9月11日，记者对此事进行了深入调查。
罚款高于车价“黑车”大多被弃 武汉市公路运输管理处办公室主任吕作武对记者说，我们查扣的这些车，都是在湖北省内进行非法长途客运的车辆。依据道路运输条例第六十四条的规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，处3万元以上10万元以下的罚款。
一般来说，处罚金额越高，对违法经营的震慑力度就越大，但事实却并非如此。
“罚款金额实在太高，比车价高多了，哪个还会去交罚款领车？”“黑车”车主田某坦率地说：“反正车我是不要了，罚款我也不会去交。”
2006年1月，田某因驾私家车非法揽客，运管执法人员将其车辆查扣后，开出一纸5万元的罚单。田某说，他的车是一辆二手车，买车才花了四万多。
据吕作武介绍，这些“黑车”都是被报废淘汰的或者接近报废年限的车辆，花几千元钱就可以在二手车市场买一辆，好一点的客车也就一两万元左右，车主不用办任何客运手续、不用交任何费用，直接上路，运营成本非常低。
吕作武给记者算了一笔账：以跑武汉至黄石线路的“黑车”为例，车辆大部分是老旧“依维柯”，价格低的几千元就能买到一辆。这种“依维柯”核定载客是16人，每人30元的票价，一天跑两个来回就有两千元左右的收入，可以说是低成本高产出。而按规定，被查获后的处罚金都在三万元以上，这些车主的想法就是：这个车我不要了，再花点钱买辆车继续跑。
如何处置“黑车”难煞运管部门 如此一来，执法人员扣押的“黑车”就成了“烫手山芋”：罚金收不上来，还要为保存车辆埋单。据介绍，每辆车每天停车费至少30元，一年就达一万多元，去年一年武汉市运管处查扣了一百多辆车，就是一百多万元的停车费。这笔钱只有两个出处，一是运管部门出，二是上级财政拨款。如果由运管部门出，那么运管部门就等于在查处“黑车”的同时给自己背上了一个沉重的包袱；如果是由财政拨款，则等于让纳税人为“黑车”埋单。
近年来，武汉市运管部门一直在加大对“黑车”的打击力度。然而查处的车辆越多，麻烦似乎也越多。
吕作武告诉记者，在执法现场，运管部门只能依据道路运输条例暂扣车辆，没有权力对车主进行约束。由于“黑车”运营所得金额不大，构不成非法交易罪，公安机关不便对车主进行处理。而执法人员在事后的调查中发现，大部分“黑车”都是使用假牌照的“套牌车”，找不到车主，连行政处罚决定书都不能送达。道路运输条例没有明确规定暂扣时限，没有规定如何处理未交纳罚金的暂扣车辆。运管部门不敢贸然对暂扣“黑车”进行拍卖或强制报废处理，执法人员担心，万一车主找上门来怎么办？
中南财经政法大学教授乔新生认为，在不能当面送达行政处罚决定书的情况下，可以公告送达。如果超过公告时限，仍未交纳罚金，可以向法院申请将这些“黑车”强制拍卖，拍卖所得抵充罚款。
但在实际操作过程中，却并不这么简单。
今年7月，武汉市运管处决定登报公告，强制处理5辆长期弃置的“黑车”，结果发现，公告费用高达九千余元，而报废这批车的所得，顶多只够付一半的公告费。
尴尬不只这些。去年，武汉市运管处想对一批“黑车”依法进行拍卖，却由于暂扣的“黑车”大多老旧，没有什么价值，一个星期都无人问津。最后法院将车判给了运管处。车判下来了，问题却没有解决：运管部门将车上缴财政，财政部门不收；到交管部门办理手续，由于车辆是假牌照，不能过户。
一名不愿透露姓名的法院人员向记者介绍说，向法院申请强制执行，必须先履行有关程序，并明确相对人(即车主)。按照行政处罚法的规定，得先后开具《交通违法行为通知书》、《交通违法行为决定书》，待法定时限期满后才能向法院提出申请。一辆“黑车”要在被认定为无主财产后，运管部门才能处理，整个过程至少9个月。另外，相当部分车主在被查处时根本就不在通知书上签字，直接弃车而去；有的车则是反复多次出售，又不办理过户手续，难以找到车主，这种缺乏相对人的案件，法院也不好处理。
直接处置“黑车”缺乏上位法依据 吕作武告诉记者，“黑车”处理难问题在全国普遍存在。
去年，北京市交通执法总队通过互联网公布“黑车”名单，通告车主在规定时间内接受调查和处理，否则将视暂扣“黑车”为遗弃物，由相关部门对有价值的车辆进行拍卖，没有价值的车辆直接进行报废。上海市2006年10月出台的《上海市查处车辆非法客运规定》以及同年8月15日南京市修订的《城市公共汽车出租汽车客运管理条例》，都赋予行政管理部门直接处理“黑车”的权力。
“不论是销毁还是拍卖，如果没有法律支持，都不宜实施。”湖北首义律师事务所律师秦前坤说，执法部门有权销毁的扣押、没收物资，只能是那些无使用价值、无回收再利用价值的假冒伪劣物品、可能危害国家安全、公众健康与安全的违禁品、危险品，而“黑车”只是非法营运的工具，显然还够不上应予销毁的条件；即使达到强制报废年限，实施主体也不应是运管部门而应是交管部门。
武汉大学法学院教授周佑勇认为，上海、南京等城市出台的地方规章，如果没有法律依据，也是不合法的。根据法律规定，运管部门作为行政执法机关，没有处置暂扣车辆的权力。在车主不交纳罚金的情况下，可以申请法院强制拍卖、变卖，如果拍卖有困难，可以通过法院协调降低金额。对于拍卖、变卖金额不足以抵充罚金、行政处罚效力不大的情况，应该考虑调整相关的法律法规，明确运管部门与公安机关的配合，在执法现场对车主作相应的处理，可以申请法院对车主进行其他的强制执行措施。
武汉市运管处有关负责人介绍，今年3月，该处向上级部门提交的《关于加强对车辆实施行政强制措施后期处理工作的建议》提出：对无正当理由逾期不履行行政处罚决定的，应简化手续，快速进入处理程序，暂扣车辆达到报废条件的应依法及时报废。但有人担心，即使这一建议得到采纳，它仍不具备法律效力，难以成为处理“黑车”的有力依据。
本报武汉9月11日电
编辑手记
切实解决“黑车”处置难题，要么修改与现实情况不相符的道路运输条例的相关条款，将罚款降至合理数额，要么另行出台相应的法规，对“黑车”的善后处理给出明确合理的规定。否则，这个令人尴尬的“烫手山芋”仍将丢不掉、甩不脱，继续困扰行政执法人员。
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