厦门保障性住房体系可能成为房改新政蓝本

封面

厦门的经验可能会成为全国房改蓝图

厦门房改引起全国关注

厦门修建了大量保障性住房

厦门修建保障性住房

市民在领取保障性住房申请表

房改十年，似乎又回到起点。

　　厦门保障性住房体系可能成为房改新政蓝本

　　房改十年轮回——厦门样本调查

　　历经福利分房，到住房产业化，再到现在的建设社会保障性住房体系，行政性调控商品房地产市场的努力事实上不得不黯然退位，政府将自己的职能重新定位到“保障”二字。

　　“市场归市场、保障归政府”的架构，成为8月13日“24号文”发布与8月24日的全国城市住宅工作会议后贯彻的方向。然而，政府能否把市场与保障理性地区分，能否把握好参与的界限，仍是二者能否各归其位的关键，否则政策走形的历史仍会重演。

　　厦门试水梯级保障

　　全国城市住宅工作会议后，政府对房地产市场调控的核心，将由“主调市场”转向“主调保障”。

　　厦门的社会保障性住房体系，在此次会议上被作为典型推广。厦门也许会成为全国房改新政的蓝本。

　　★ 本刊记者/谢良兵(发自厦门)

　　8月24日，距1998年召开的全国城镇住房制度改革与住宅建设工作会议近10年后，由国务院主持的高规格具有全国导向性意义的住宅工作会议又一次召开。

　　据本刊记者获悉，此次会后，将有一系列文件出台。

　　值得注意的是，在此次会议上，厦门市副市长裴金佳以典型发言形式，详细介绍了厦门社会保障性住房的做法和经验。而此前全国政协十届五次会议期间，著名的“全国政协一号提案”——民革中央提交的《关于政府参与投资和建设经济适用房和廉租房的建议》，也是源自厦门保障性住房体系的实践。

　　厦门社会保障性住房体系设计似乎正在成为全国房改新政的蓝本。

　　重提保障

　　8月6日是厦门首批社会保障性商品房开始选房的日子。上午八点半不到，厦门市建设与管理局所在的建设大厦二楼的选房现场，已经挤满了等待选房的申请户。

　　当日的配售工作只针对岛内思明、湖里两区的1210个申请户，此前电脑评分获得“100分”、轮候号为2号的柯金仕，是当天第一个选房的人。

　　如果工程进展顺利，到了明年年底的时候，72岁的柯金仕一家人，将能入住湖里区高林居住区一套建筑面积为69.95平方米的三居室。而且这样一套房的价格仅是周边地段房价的一半左右。这个居住区，是厦门市2006年开始实施保障性住房制度以来，建设的首批保障性住房小区。

　　尽管1991年国家推行经济适用房制度时起至今，厦门的经济适用房和廉租房的建设也有3万多套。但是由于其本身存在的弊端，还是有许多所谓的“夹心层”，这个人群既买不起经济适用房，又不够廉租房条件。中低收入人群的住房困难问题始终无法得到彻底解决。

　　2005年后，北京的经济适用房制度的不是被不断发掘，北京转而设想推行“限价房”的思路也影响到了厦门。2006年厦门“两会”期间，集美大学房地产发展研究所所长李友华提交了一份《关于进一步扩大中低收入群体住房供应力度，在厦门推行限价商品房的建议》。

　　厦门市建设与管理局的一位官员向记者证实，当初厦门也曾研究过“限价房”的政策，但在考虑到实际操作中仍存在的很多问题，包括如何限价，怎么销售，卖给谁等等，最终还是放弃了这一想法。“这在全国都没有统一的执行标准，控制不好还可能起到扰乱市场的反面效果。”

　　此时，“社会保障性住房”的思路开始逐渐被厦门市政府提上日程。2006年5月10日，厦门市委常委会召开专题会议研究社会保障性住房工作，会议明确了要建设“社会保障性住房”体系。当时的设想称，这是一个多层次中低收入群体住房供应体系，将限价商品房统一叫“保障性商品房”，为买不起保障性住房的低收入者提供保障性租赁房。

　　随后，市政府、保障住房办的相关人员分三批赴香港，学习、借鉴香港的公屋、居屋管理经验。“其实我们现在实行的这套制度和模式，基本上都是照搬香港的公屋制度。”厦门市保障住房办常务副主任林粟如对记者说。

　　2006年5月31日，厦门市政府宣布：政府将斥资40亿元在未来3至5年建设保障性租赁房和保障性商品房160万平方米约2万套。就在当天，厦门岛内高林居住区、观音山公寓两大社会保障性住房项目正式开工建设。

　　11月16日，厦门市社会保障性住房建设与管理办公室(简称厦门保障住房办)成立。随后15个与之配套的政策法规出台，这些政策分别对保障性住房的建设标准、分配原则、配售配租渠道、售价和租金标准、退出机制以及管理模式等作了明确规定。

　　梯级保障架构

　　“以往的住房保障制度基本上是一种福利，而现在我们厦门要改变的是，住房保障体系仅仅是保障功能，要完全发挥政府的保障职能。这是比较大的一个区别。”厦门市保障住房办常务副主任林粟如对记者说。

　　这些正与建设部“24号文”(即8月中旬公布的《国务院关于解决城市低收入家庭困难的若干意见》)不谋而合。也就是说，厦门的保障性住房是针对特定的社会阶层，具有公益性和社会性，但不具普惠性。“这与过去的福利分房有着本质的区别。”林粟如对记者说。

　　政府全程主导

　　国家规定的保障性住房覆盖面为20%的中低收入家庭，而厦门把这个覆盖面扩大到了40%。“什么层面的人都能找到适合其居住的房子。”这就是厦门实行社会保障性政策后，所体现出的一个分层次多元化的住房保障体系。

　　这个层次是：向有一定经济能力的中低收入家庭及特定对象中住房困难户，提供社会保障性商品房；向既不属最低生活保障线以下又无经济能力购房的低收入家庭，提供社会保障性租赁房；向最低生活保障线以下的住房困难户提供廉租房；为刚参加工作的公务人员和引进人才解决过渡性租赁房。而且厦门市政府正在考虑将外来人口以及农民工的住房问题纳入保障的范畴。

　　此前，截至2006年5月，厦门市已累计建成解困统建房和经济适用住房小区18处，3.3万套，解决了大量人均居住面积8平方米以下的家庭的住房困难。据统计，2000年市区居民每5户中就有1户居住的是政府提供的经济适用房。

　　不过，当年这些经济适用房的主要对象是机关和事业单位人员。而按照当时国家的相关规定，这些房子的户型面积是以申请人的行政级别来定的，所以，“过去的经济适用房户型面积，比我们新建的保障性住房户型要大的多。”

　　既然是满足保障功能，因此户型面积并不大，能满足基本居住需求即可。厦门保障性住房的户型面积为：一居室45平方米，两居室60平方米，三居室70平方米。在保障性住房的总供给中，廉租房和保障性商品房的比例是7：3。

　　所有的保障性住房均一次性装修到位，禁止“二次装修”。装修工程实行统一招标、统一设计、统一施工，每平方米装修成本控制在200元左右。

　　那么，建设保障性住房小区的资金从何而来？“国家规定，用于住房保障的资金不能低于土地出让金的10%。”林粟如介绍说，厦门此次保障性住房投资总额约130亿元，这些钱很大一部分都来自土地出让金，且远远高于国家规定的比例。

　　政府全程主导

　　“全国政协一号提案”的“厦门蓝本”，主要包括两个方面，一是明确以政府为投资的主体，或者说以财政为投资的主体来投资、规划、建设、管理社会保障性住房；二是明确社会保障性住房的分配和购买的对象。

　　不过，保障性住房始终是一种社会稀缺资源。在以往的住房保障制度中，各种寻租事件不断出现。厦门的保障性住房如何规避这些问题？“与别的地方不同的是，厦门的保障性住房全程都是政府参与并主导。”林粟如说。

　　比如保障性住房小区的开发模式是实行“代建”制度。由厦门的国有地产企业以3%的“代建费”建设，建成之后产权归属厦门市政府。保障性商品房传统意义上的“售楼处”变成了建设与管理局，而租赁性住房则归国土局的公房管理中心负责分配。

　　其申请条件也十分严格，一是必须具有厦门城镇户口，购房入户的则不能再申请；二是家庭收入和资产条件，2006年政府公布的厦门中低收入家庭年收入标准为3人及以下户5万元，4～5人户6万元，5人以上户7万元；三是人均建筑面积12平方米以下的住房困难户或无房户。

　　符合条件的家庭或个人只要申请被受理和登记就发给轮候号进入轮候，按轮候号顺序进入“五审两监督两公示”(即居委会、街道办、区民政局、公房中心或住宅办、国土房产局或建设局五级审核，监察局和信访局全程监督，由居委会组织在社区和国土房产局或建设局组织在全市二次公示)，其中市一级部门主要审原有住房情况，而区一级主要审家庭收入情况。

　　目前，保障性租赁房申请户已审核2900户并分六批次公示，其中77户被取消申请资格，14户自动撤销申请，66户下调房型。而首批社会保障性商品房申请户共1832户，未取得购房资格的345户中，自动放弃申请的144户，不合格的201户。

　　经过层层过滤后，能够得到分配的保障性住房，也将实行“只能一套”的原则。在管理上，保障性住房实行封闭式管理，不能上市交易也不能二次出租，住户一旦经济和住房状况发生变化，有能力改善住房，住户应主动提出申报，其保障性住房将由政府回购。

　　国土房产局也将定期进行审核，由社区、媒体、公众共同监督，一旦发现转租等现象将收回住房；另外如果家庭收入超出标准将要求退出租赁房或提高租金，通过建立退出机制，尽最大限度将有限房源用足用活。

　　此外，保障性商品房的售价根据控制性建设成本加基准地价综合测算确定；租赁房则按照统一的市场租金标准计租，政府实行分类租金补助，改暗补为明补，承租户可获得政府70%～90%的租金补助。同时，今后的物业管理费用，政府也将考虑进行适当补贴。

　　与商品房价无关

　　自十年前开始房改以来，从福利分房到向市场要房，如今，厦门保障性住房体系所推动的是梯级消费观念。

　　买不起房的靠申请廉租房，买得起房的但经济实力一般的人靠市场中的中小套普通商品房，经济实力较强的人则完全用商品房来解决。事实上，在已经开始的保障性住房申请中，已经出现了这样的梯级消费理念。

　　而在一些地产商看来，保障性住房的大批量上市，也不会影响他们对厦门地产的信心，万科、华润等诸多外地地产商均在这个时候高调进入厦门地产市场，成为厦门新一批的“地王”。他们的信心，来自厦门市的外来购房者，这部分人支撑着目前60%的厦门房市。

　　厦门同舟济置业顾问有限公司总经理江澎对记者分析说，保障性住房的出现有可能会让人产生心理暗示，觉得房价会降，但事实上影响并不大。因为保障性住房的受众群体有限，不是任何人都可以购买的。厦门目前的房价还是比较反映实际需求的。

　　2006年10月，厦门市商品住宅价格指数为110.5，排名全国第二。从2007年1月份开始，该市社会保障性住房纳入商品住宅价格指数统计样本点，使价格上涨幅度逐月回落，1～6月厦门在全国70个大中城市新建商品住宅价格指数排名从第10位下降到了第28位。

　　但指数的下降，并未拉低厦门的房价。根据官方网站“网上厦门房地产”每天成交情况统计显示，厦门全市平均房价从今年1月的7000元／平方米左右，到6月份首破万元大关，达到10200元／平方米——半年时间上涨45.7%。

　　同时，地价也在不断攀升。9月9日，厦门市土地矿产资源交易市场的消息显示，该中心刚刚公开拍卖的2007G29地块楼面地价达到17533元/平米。据不完全统计，该地块成为目前厦门楼面地价最高的地块，同时也是今年下半年内地楼面地价最高的地块。

　　翔鹭(厦门)房地产开发有限公司营销策划主管李魁语也认为，保障性住房和商品房的市场定位不同，保障性住房的推出满足了中低收入者的购房需求，但社会商品房还是会按照原来的规划、定位走。★

　　房改新政扑面而来

　　保障性住房由政府解决，商品房主要由市场解决。

　　一个由廉租房、经济适用房、限价房和商品房组成的多层次住房供应体系正在结构中

　　★ 文/王娜

　　8月24日～25日，由国务院主持的全国住宅工作会议召开。

　　建设部、发改委、国土资源部、财政部等各部委负责人，以及各省、自治区等地有关负责人悉数到京。期间，厦门市副市长裴金佳引人注目地介绍了厦门社会保障性住房的做法和经验。

　　据参与会议的人士称，会后相关部门可能会连续出台多达9个配套文件。本刊记者获悉，这些文件最快将于今年10月底完成。

　　文件包括：建设部会同民政部制定的“城市低收入家庭资格认定办法”；央行会同建设部、财政部制定的对“廉租房和经济适用房建设的金融支持办法”，国家税务总局会同财政部落实制定的“廉租房建设、经济适用房建设和租赁的税收支持政策”。

　　资金是未来住房保障政策落实的最大瓶颈

　　而《城镇最低收入家庭廉租房管理办法》《经济适用住房管理办法》也将于年内修订完成。

　　同时，住房保障立法研究亦提上日程。

　　这些文件被一些媒体解读为政府对房地产市场调控思路的转变，从“主调市场”转向“主调保障”。

　　住宅保障司成立

　　按照现行的管理架构，全国保障性住房的管理工作，一直由建设部的住宅产业司主管，该司设一名分管副司长，具体工作则由住房保障处完成，编制工作人员不超过7人。

　　但这样的配置显然无力完成全国庞大的住房保障工作的需要，全国工商联房地产商会会长聂梅生对比说：“美国负责住房保障的部门人数多达百人以上。”

　　8月30日，建设部副部长齐骥在“24号文答记者问”的新闻发布会上证实，建设部独立设置住房保障与公积金监管司已经获得批准。

　　至于住房保障司的工作和管理职能，齐骥简单地表示，“我想从名字上，大家就能够理解到它需要做什么。”

　　有消息灵通人士透露，这个司的编制可能超过30人，廉租房、经济适用房和限价房都将纳入住房保障司的管理范围——此前，经济适用房和限价房均由房地产司开发处管理。

　　根据目前中国惯常的管理架构，国家部委所设立的主管部门，一般在各省市都有相对应的执行管理部门。事实上，北京市在春节前就已经筹建北京市建委住房保障办公室(即北京市住房保障办)，主要负责对经济适用房和廉租房等政策保障性住房的建设管理及政策制定工作，各区县也成立了区县住房保障协调领导小组。

　　有关人士称，住房保障司将在近期挂牌办公。

　　资金何来

　　要落实保障性住房政策，除了有明确的主管部门外，建设资金至关重要。目前，资金仍将是未来住房保障政策落实的最大瓶颈。

　　根据建设计划测算，“十一五”期间廉租房每年需要资金近500亿元。

　　有媒体报道称，按照北京市建委的数据，当前北京市投入廉租房的全部资金约为3亿元，这还不到北京市一个中高档楼盘的投入资金。

　　而且，这些资金全部来自于住房公积金的增值收益这一单一渠道。从全国来看，公积金增值收益里可以提取的，每年总量也不超过30亿元。

　　“24号文”要求，不仅住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后，要全部用于廉租住房建设，土地出让净收益的10%以上也必须用于廉租住房保障，这笔资金还须纳入地方财政的年度预算安排。

　　“这三条措施，应该可以保障充足的资金用于保障性住房建设。” 建设部政策研究中心科研处处长文林峰对本刊记者说，“关键是西部地区财政资金不足，公积金增值收益少，对这部分城市，国家正考虑有专项资金安排。”

　　按照齐骥透露的数据，2006年，全国城市土地出让金的净收益为2978亿元；扣除风险准备金和管理成本以后，可以用于廉租房建设的公积金增值收益有100亿元。

　　但由于各地资金差异巨大，能够用于保障性住房建设的有效资金其实并不多。

　　以2006年为例，真正用于廉租住房的公积金收益是25亿元，真正从土地出让金中提取使用的只有3亿元。

　　记者了解到，央行正会同建设部、财政部制定对廉租房和经济适用房建设的金融支持办法，金融支持方案有望在今年10月底完成。

　　还有消息称，对廉租住房和经济适用住房建设，将有可能一律免收各种行政事业性收费和政府性基金，建设用地继续实行行政划拨的政策，在年度土地供应计划中优先安排，单列用地指标。

　　低收入资格怎样认定

　　“住房保障难在如何界定低收入者”，聂梅生指出，从保障“最低收入”向保障“低收入”的扩容，不仅预示着住房保障的惠及面加宽，也表明需要综合考虑更多的因素来给“低收入”下定义。

　　“低收入家庭标准的确定，由各地政府根据本地经济发展实力，财政保障能力，居民住房状况，保障性住房房源等综合因素来确定。”文林峰对本刊称。

　　据建设部、民政部此前的一项调查显示：全国城镇低保家庭中约有400万户住房困难，截止去年底解决了26.8万户，仅占6.7%。

　　目前全国仍有人均建筑面积10平方米以下的低收入住房困难家庭近1000万户，占城镇家庭总数户的5.5%。

　　而与低收入家庭一样，迫切需要解决住房问题的，还有各城市的外来人口。在“24号文”中，对城市化过程中农民工的住房问题，也列入了城市住房保障体系所关注的范围之内。

　　对此，有研究者表示，外地人住房问题比较复杂，涉及到原来居住地的房产问题，因此，应以租赁方式解决为主。

　　他说，特别是住房档案还没有联网的情况下，流动人口住房问题解决起来难度较大，这还涉及到社会公平和住房资源合理配置，以及大城市合理控制人口无限扩张等一系列问题。

　　“低收入家庭租住廉租房或经济适用房，中等偏低收入家庭运用贴息贷款购买两限房，中高收入的家庭则进入商品房市场。”上海房地产经济协会副会长印华表示，在《城市低收入家庭资格认定办法》出台后，政府主导的“多层次住房体系”将具有针对性。

　　能否撼动高房价

　　尽管各路专家一再强调，保障性住房与商品房是两个分开的市场，但“多层次的住房保障体系”能否撼动目前居高不下的房价，仍是大部分民众最为关心的问题。

　　大多数人享受不到保障性住房带来的“实惠”，他们更关心的，就是房价能否因此而降下来。

　　“与房价没有直接关系”的说法代表了大多数专家的观点。

　　“政府出台‘24号文’，目的是要解决中低收入群体的住房问题，而商品房要进入市场流通，房价的涨跌依然要由占住房市场多数的商品房来决定，不会受到保障性住房政策实施的太大影响。”香港太平洋国际集团投资顾问有限公司首席执行官贾卧龙说。

　　在全国住房工作会议上，关于这一点是如此表述的，会议重提了全面贯彻国办发[2005]26号文件和国办发[2006]37号文件的政策措施，“进一步加强和改善房地产市场调控，调整住房供应结构，增加有效供给，促进房地产市场健康发展”。

　　这两份文件对闲置土地的收回，以及二手房转让的征税措施均作出了硬性的规定。

　　在研究者看来，只有先把低收入者的住房供应量“垫”上去了，通过经济适用房和廉租房解决了他们的住房问题，将原来挤到商品房市场中的低收入者的刚性需求分流出来，使这部分住房占到相当的比例(如大于15%)；而中等收入者住房问题则可以通过完善普通商品房政策逐步得到解决，其余的人进入商品房市场。最终形成良性的楼市，房价才有可能平稳下来。

　　这次全国住房会议也强调，城市新开工住房建设中，套型在90平方米以下的住房面积必须达到70%以上，廉租住房、经济适用住房、中小套型普通商品住房用地供应量不得低于70%。

　　“保障性住房由政府解决，商品房则主要由市场解决，一个由廉租房、经济适用房、限价房和商品房组成的多层次住房供应体系即将产生。”印华向本刊表示。★

　　房改10年

　　★ 文/王娜

　　当建立“多层次的住房保障体系”再次喊出之时，人们很难不将其与10年前的房改思路联系起来——因为在10年前，这一口号曾被反复提及。

　　1998年，国务院正式宣布停止住房收入分配，逐步实行住房分配货币化。福利分房的旧体制被迅速打破。

　　同年，“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”被确定为基本方向，当时规定，经济适用房要能够覆盖的群体约占到城市人口的60%～70%。

　　但是，之后房地产业却被定位于经济支柱产业，城市地价不断创出新高，房价年年攀升，经济适用房的建设在房地产业巨大的利润压力下，自然被忽略。

　　时至2003年，房地产政策有了更显著的转变。这一年，央行发布《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》规定，房地产开发企业申请银行贷款，其自有资金应不低于开发项目总投资的30%；且商业银行只能对购买主体结构已封顶住房的个人发放个人住房贷款，这让一些小开发商如履薄冰。

　　之后，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》出台，经济适用房由“住房供应主体”被改为“具有保障性质的政策性商品住房”，“住房供应主体”被商品房所替代。两个文件的精神不尽相同，房地产宏观调控之路在矛盾中开始。

　　2004年，随着房价的不断升温，调控继续高调出台。2004年3月30日，国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，即“71号令”，此通知规定，8月31日以后，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权，国有土地使用权要以公开的招标、拍卖、挂牌出让方式进行。政府这一收紧政策，使积习已久的协议出让土地方式从此淡出市场，取而代之的是招拍挂方式。然而，随后，全国各地的房价泛起涨声一片。

　　2005年3月17日，央行宣布调高商业银行自营性个人住房贷款利率，公开表态要“通过此举打击炒房者，平抑房价”。据国家统计局统计，当年一季度，全国房价上涨19.1%。之后，一份名为《关于切实稳定住房价格的通知》的文件在3月26日发出，业界称之为“国八条”。文件清晰传达了对房价上涨过快的忧虑。紧接着，4月27日，国务院常务会议提出八项措施引导和调控房地产市场，业界称之为“新八条”。

　　随后，国务院办公厅转发建设部等七部委《关于做好稳定住房价格工作的意见》，即“25号文”。“意见”要求，遏制投机性炒房，控制投资性购房，鼓励普通商品住房和经济适用住房建设。“加强经济适用住房建设，完善廉租住房制度”，被着重提了出来。

　　2006年，调控继续细化。2006年5月17日，国务院总理温家宝主持国务院常务会议，提出了促进房地产业健康发展的六项措施，即“国六条”，房地产调控帷幕再次拉开。12天后的5月29日，“九部委37号文”出台，对“国六条”进一步细化。按照规定，从6月1日起，凡新审批新开工的商品住房项目，套型建筑面积90平方米以下的住房面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上。

　　2007年8月7日，国务院通过《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，即“24号文”。此文标志着政府住宅调控思路的再次转变。

　　8月24日～25日，国务院召集建设部、发改委、国土资源部、财政部等各部委负责人以及各省、自治区等地有关负责人到京参加全国性住房工作会议。关于“多层次的住房保障体系”的描述，似乎标志着房改政策历经10年，又回到了原点。★