《瞭望》文章：公务员福利明朗化

　　《瞭望》文章：公务员福利明朗化

　　将部门利益置于阳光之下，是实现公务员福利改革公平公正的前提

　　文/《瞭望》新闻周刊记者向志强王勉

　　今年的中秋节、国庆节让在南宁市政府部门上班的吴先生“觉得奇怪”。

　　“单位没有发月饼，更没有过节费，而往年这个时候，月饼、大米、食用油等各种过节物资，大包小包地往回搬，过节费更是和工资一样，会按时打进卡里。”吴先生说。从事礼品回收生意的农先生也感到生意大不如前，“卖月饼、烟酒的人一下子少了，生意清淡了很多。”

　　其实，有上述感受者大有人在。这一切都源于广西今年下半年颁布的《广西壮族自治区公务员津贴补贴发放工作纪律规定》（以下简称规定）。规定从12个方面对公务员津贴补贴发放进行了严格规范。津贴补贴由财政统一发放，任何部门和单位一律不得再自行发放任何形式的公务员津贴补贴，如违反规定，其单位主要领导等将会被摘“乌纱帽”。

　　广西这一新福利政策的出台，是将公务员福利走向“阳光化”的重要探索。这样的探索，有助于根治引起社会不满的公务员“隐形收入”、“灰色收入”等问题，同时为解决政府部门私设“小金库”、搞权力寻租、违法创收等难题创造条件。

　　接受《瞭望》新闻周刊采访的专家同时指出，要改变公务员福利长期形成的“公权路径依赖”，还要在财政制度、绩效考核等配套制度上狠下功夫，才能保证长期、有效地在公务员队伍率先建立起一个比较公正的分配机制。

　　“低工资、多补贴、泛福利”模式引发差距

　　公务员福利差别引起社会关注和讨论已久。广西的这次改革在很多人看来，等于抽走了“正餐”之外已经习惯享用了多年的“点心”，甚至在有些人眼中，这些福利早已是“正餐”的一部分。只是中秋节、国庆节福利上的“清淡遭遇”让很多人一下子不适应。

　　新出台的福利政策，对于公务员工资制度改革、反腐败以及降低行政成本、提高执政能力等将起到怎样的作用，有着怎样的现实意义？

　　“克服部门收入差距是此次改革最直接也是最大的推动力”，广西壮族自治区区委党校公共管理教研部副教授盘世贵说。

　　多年来，我国实行的是公务员低薪制度。由于名义工资过低，加之“给政策不给钱”等不规范的做法，使一些政府部门和公务员个人千方百计地争取和挖掘“灰色收入”，形成了公务员“低工资、多补贴、泛福利”的薪酬模式。在这个过程中就产生了部门收入差距。

　　“你是处长，我也是处长，但我拿的钱可能比你少好几千甚至好几万，差别就在福利和津贴方面。”盘世贵说。

　　以管理职能为主、公共权力较大的公安、工商、税务等部门，掌握的公共资源多，分配资源的权力较大，手中的权力容易转化为部门利益、个人利益。部门利益的一部分转化为部门“津贴”发放到个人手中，直接增加了这些部门公务员收入。而像妇联、档案局这些以提供服务为主的“清水衙门”，相对来说分配资源的权力就小得多，在工资之外难以得到其他收益，收入差距很大。

　　近几年网上流行“晒工资”也从一个侧面印证了上述观点。本刊记者在专门“晒工资”的“晒宝网”上看到，一些“油水部门”公务员的工资单上，“中秋补贴”、“春节补贴”、“交通补贴”、“通讯补贴”等各种福利名目繁多，过节费更是动辄几千上万，一位“某地地税局公务员”2007年1月份的工资单里，仅“春节补贴”一项就高达18300元；而另一些“清水衙门”的公务员除了工资之外基本再无其他收入，即使有一些补贴，数额最多也就几百元。

　　广西新的福利政策严禁未经审批设立新的改革性补贴项目或提高现有改革性补贴标准和扩大实施范围等行为，以及严禁以工会会员活动、评比竞赛和重大节日庆祝活动等形式变相向职工发放现金、有价证券或实物等。这些规定虽然不同地区由于财政收入不同还会有所差别，但同一地区同一级别的部门将按统一标准发放，“尽管不能完全做到同工同酬，但至少实现了同级同酬。”盘世贵说。

　　有专家分析认为，连公务员都做不到收入基本平等，说明当前缩小社会收入分配差距的难度很大。反过来，公务员收入差距太大，又表明其收入对权力的依附性太强，公共权力的使用过程出现了明显偏差。

　　对此，中央党校研究生院副院长刘春教授在接受《瞭望》新闻周刊采访时表示，广西此次出台新规加大对公务员体制外、预算外收入的限制力度，代表了全国范围内公务员薪酬改革的方向。

　　据了解，纪检监察机关正着手起草的《2008～2012年党风廉政建设和反腐败工作要点》，计划到2010年左右，在全国完全取消各种体制外、预算外收入，这意味着无论是中央还是地方，针对名目繁多的津贴补贴将陆续出台越来越严格的限制。而为贯彻落实《中华人民共和国公务员法》，全国范围内的公务员工资制度改革也在紧锣密鼓地推行之中，对各种津贴、补贴制度的严格规范预计将在近两三年内到位。

　　“禁令”与“阳光”的双重遏制

　　除了规定津贴补贴由财政统一发放外，广西此次出台的《纪律规定》还明确发布了“十二条”禁令，内容包括：未经审批设立新的改革性补贴项目或提高现有改革性补贴标准和扩大实施范围；违反规定自行保留应纳入基本工资的津贴补贴；私设“小金库”或以个人名义存储公款；虚报、漏报或瞒报津贴补贴发放范围和金额；擅自开立、使用银行账户用于发放津贴补贴、奖金和福利；用行政事业性收费、罚没收入等政府非税收入发放津贴补贴、奖金和福利。

　　还有禁止擅自处置国有资产用于发放津贴补贴、奖金和福利；隐瞒、截留、坐支或挪用应当上缴财政的各项收入用于发放津贴补贴、奖金和福利；以虚报、冒领等手段骗取财政资金用于发放津贴补贴、奖金和福利；以工会会员活动、评比竞赛和重大节日庆祝活动等形式用工会经费和用于集体福利的职工福利费普遍发放现金、有价证券或实物；违反规定发放加班费和值班费；违反公务员津贴补贴政策的其他行为。

　　受访的多位专家认为，这些禁令从各个方面将矛头一致指向了长期存在的由“福利”带来的腐败问题。

　　对一些权力部门而言，在津贴补贴等福利没有规范之前，它们能够以“福利”、“津贴补贴”的形式使不规范甚至非法收入“合法化”，这加剧了他们利用手中权力谋取部门利益、个人利益的行为。

　　“实权部门基本都有自己的小金库”，一位不愿透露姓名的政府人士说。“小金库”的来源，可能是单位创收、行政审批费、执法罚没收入等，也可能是乱收费、乱罚款、乱摊派所得。一般情况下，“小金库”的账目只有单位的主要领导以及财务部门清楚，并且大多不上缴财政。在这种情况下，“小金库”的存在就为权力寻租、权钱交易开了方便之门。

　　对于私设“小金库”等违反禁令的行为，《规定》也明确了处罚措施：对违反规定的主要领导、分管领导和直接责任人按照组织程序先予免职，再视情节轻重，依据党纪政纪分别给予处分。

　　有关专家认为，这样的配套措施能从长期上遏制“以权谋私”，有利于拓宽反腐败路径。近年来审计署每年公布政府审计工作报告，暴露各部门在财政预算管理、公共投资以及行政审批等过程中出现的问题，但有些单位“屡审屡犯”，原因之一是相应配套的制度建设不足。

　　刘春表示，中纪委在《2008～2012年党风廉政建设和反腐败工作要点》中，计划完全取消体制外、预算外收入，也是从反腐败的角度出发，全力堵塞在“福利”名义下设置的权力寻租、权钱交易的途径。

　　“尽管表面上看起来福利少了，但通过工资改革，把该发的钱发足。无形中让权力部门和非权力部门公务员一视同仁。合法收入提高了，追求灰色收入、黑色收入的成本就上升了，违规的几率也就会相对降低。”广西大学法学院副院长张军说。

　　“将公务员津贴补贴从‘桌子下面’放到‘桌面上’来，这种规范化和公开化的行为本身就体现了反腐败的意义。”盘世贵说，“实行阳光化、透明化的制度，腐败现象自然就能得到有效的监督。”

　　规范政府行为约束公权使用

　　对于政府而言，新的福利政策的另一重大意义就是规范了政府行为，降低了行政成本，提高了行政效能，从而达到增强政府执政能力的目的。

　　长期以来，由于一些部门致力于寻求“灰色收入”，他们的政府角色被扭曲，公共资源被浪费，对公共事务的管理效率大大降低。“一些权力部门为了谋取利益，有些事情能办不给办，或者拖着办，增加了行政成本，降低了办事效率，更有甚者，通过乱收费、乱摊派为单位和个人创收，降低了政府的威信，损害了政府的形象”，盘世贵分析说。

　　“另一方面，由于收入差距较大，非权力部门公务员工作积极性低，工作作风、行政效能差，这些部门往往又以履行政府服务职能为主，与人民群众的日常生活息息相关，这就直接导致公共服务质量下降，人民群众不满。”张军说。

　　“无论如何，不能在公务员中形成‘有利多干、无利不干’的用权模式”，国家行政学院的有关专家对《瞭望》新闻周刊指出，“这样的利益导向与公务员的身份、行使权力的性质、国家机关的性质都背道而驰。”

　　一位专家指出，应当在公务员队伍中纠正所谓“多干多拿”的错误认识，因为公务员所谓“多拿”的部分是用公权力换来的，与私人利益无关。他认为，提高政府行政效能，不能靠经济利益，重点要在完善绩效考核等科学的激励机制。从国际经验来看，美国、日本、英国、法国、德国、加拿大和新加坡等政府行政效能较高的国家以及我国的香港和澳门地区，不同部门的同级公务员，其工资和福利标准基本上是统一的，这与他们从事的工作性质是一致的。

　　刘春则指出，在严格执行新福利政策的条件下，政府实权部门的创收积极性会大大降低，虽然在短期内可能出现不同程度的“怠政”、“惰政”，但权力寻租现象在一定程度上也能得到有效监督，这将在一定程度上规范政府的行为。

　　而且，对大多数公务员特别是对非实权部门公务员来说，“新政策有可能使他们的收入得到更好保障，工作能够更加安心，工作积极性和工作效率也在一定程度上得到了提高。”刘春说。

　　防反弹：配套机制亟待加强

　　虽然可以预见新福利政策的种种积极作用，但毕竟此举将改变几十年来的公务员工资结构，对于这项具有“革命”意义的新规定，很多人还是提出了质疑：新规定如何更合理？得不到落实怎么办？怎样防止反弹？对此，一些专家认为，要使新规定的积极作用得到充分实现，必须建立健全监督、考核等配套机制。

　　国家行政学院有关专家则指出，在落实新政策、由财政统发津贴补贴的过程中，要力戒部门利益固定化，避免一些不合法不合理的“福利”以合法合理的名目出现。

　　“最大的担心还是公务员积极性的降低”，盘世贵说，新规定实施以后，一些权力部门公务员的工作积极性可能下降，造成新的“大锅饭”。同时，在同一部门内，又可能造成不同级别差距过大，带来新的抱怨。此外，由于各地财政承受能力不同，一些贫困地区的财政部门无法发放或全额发放津贴补贴，对比之下就会挫伤公务员的积极性，甚至引发一些矛盾。

　　受访的专家建议，在完善预算管理、严格执行“收支两条线”制度的前提下，还需采取以下几种措施：

　　一是尽快完善绩效考核、绩效工资制。首先，针对基层公务员收入较低的现实，建立一个随经济发展逐年合理增加收入的机制；其次，新的工资制度主要以职级（更多的是级别）为标准，没能体现出实际工作的差异。应建立起一套可供量化考核的标准，根据工作业绩和实际表现进行考核，在绩效工资中体现差异。当然，政府的工作是管理和服务，它不像企业一样，可以很容易制定一个量化的考核标准，但不管怎样，这个标准还需在衡量多方因素后尽快建立。

　　二是加大财务监督和检查，防止腐败。虽然对于“小金库”等违规行为新政策有明确规定，但不排除一些部门采取更隐蔽的、有关部门也更难控制的形式，比如用个人账户存公款等继续搞变相福利和腐败，这就需要相关部门加强财务监督和检查力度。

　　三是根据地方具体情况，逐级逐步推行。对于财政困难的地区，考虑到财政承受能力，改革速度要慢一点，还要根据当地经济发展水平确定恰当的津贴补贴标准。

　　四是完善公务员法中的其他激励机制。实行年度考核和提前晋升工资档次增资机制，完善落实提拔、任用方面的制度，防止出现缺乏积极性的“大锅饭”局面。□