加大“社会法”制度创新 用法律推进社会建设

　　谢增毅

　　随着我国经济社会的不断发展，中国特色社会主义事业的总体布局，更加明确地由社会主义经济建设、政治建设、文化建设三位一体发展为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体。社会建设被摆在更加突出的位置。“四位一体”中的“社会建设”以及和谐社会的构建，不仅要依靠传统的公法、私法部门加以保障和推进，更要加强社会领域的立法加以推进和保障。就法制保障而言，“经济建设”主要依靠传统的民商法、经济法等法律部门的推进和保障；“政治建设”主要依靠宪法、行政法等公法部门的推进和保障；“文化建设”主要依靠文化立法(包括传媒法、信息法、出版法、电信法、文物保护法、文化遗产保护法、知识产权法等等)加以推进和保障；“社会建设”则要求加强社会领域的立法，推动“社会法”的制度完善和理论创新。

　　胡锦涛同志在十七大报告中提出，社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。笔者认为，要实现社会建设的各项目标和任务，离不开社会法的发展。

　　社会法是保障公民的生存和发展，促进社会公平正义，使广大人民享受改革开放成果的重要法律部门。在德国，作为社会法主体的《社会法典》的功能在于：“保证人们享有具有人格尊严的生活、为发展个性(特别是年轻人)创造平等的前提条件；保护家庭并促进和谐；保护择业自由和获取劳动保障；克服偶然性生活困难。”可见，保障弱势群体的基本生活条件，维护其人格尊严是社会法的主要宗旨。其实，随着经济社会的发展，社会法不仅仅满足于保障经济上的弱势群体的生存权，而是对人的发展权的保障和人的尊严的维护越来越突出，例如，教育、医疗保障、住房保障显然超出了一般生存权的保障范围。因此，社会法是克服市场失灵，保证全体公民，包括弱势群体利益，贯彻科学发展观，实现经济社会全面、协调、可持续发展，促进社会和谐的重要制度保障。

　　社会法是保障公民的经济、社会、文化权利，明确政府提供公共服务义务的重要制度保障。传统的法律部门对社会生活和文化生活的关注是远远不够的。作为与经济相并列的社会领域的事务需要法律的调整，公民政治权利和民事权利之外的权利(可以称之为“社会权利”)也需要新的法律部门的保障。只有通过社会法的完善，才能保护公民的经济、社会、文化权利，实现“使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标；使接受教育、劳动报酬、医疗保障、养老保障、住房保障真正成为公民法律上的权利，并清楚地界定国家和政府提供这些公共产品的义务和责任及其范围。因此，现代的社会法不仅具有制约私权，防止私权滥用的功能，也有制约公权，防止公权滥用或者缺位的功能。社会法体现了国家和公民之间的权利义务关系。从这个意义上讲，社会法的完善也是国家走向宪政和法治的重要内容。

　　社会法是促进人权事业进步，履行国际公约要求的重要法律部门。我国已批准了《经济、社会、文化权利国际公约》，该公约规定缔约国确认“人人有工作之权利，包括人人应有机会凭本人自由选择或接受之工作谋生之权利”，“人人有权享受公平与良好之工作条件”，“人人有权为促进及保障其经济及社会利益而组织工会及加入其自身选择之工会”，“人人有权享受社会保障，包括社会保险”，“人人有权享受其本人及家属所需之适当生活程度，包括适当之衣食住及不断改善之生活环境”，“人人有权享受可能达到之最高标准之身体与精神健康”，“人人有受教育之权”，人人有权“参加文化生活”。因此，通过社会法的完善使公民享有上述权利不仅是国内建设和谐社会和加强人权保障的必然要求，也是国际公约对我国的要求，有利于我国树立良好的国际形象。改革开放以来，经济立法始终是国家立法工作的重点，而社会立法则处于相对滞后状态。

　　据统计，截至上世纪末，改革开放20年来，全国人大常委会总计立法341件，其中经济立法107件，占36.5%；社会立法16件，仅占4.7%。造成经济立法与社会立法“一手硬、一手软”的原因在于：第一，在以经济建设为中心和“加强经济立法”的指导思想下，存在重经济发展、轻社会保障的立法观念。第二，经济立法的主旨更侧重于“效率”，有利于保障和促进生产力发展，容易产生直接的经济效益，立法投入少而产出多，立法者、执法者等对经济立法的积极性较高；而社会立法更注重“公平”，可能牺牲一定的“效率”，在片面追求GDP的目标下，社会立法容易被忽略。第三，社会立法通常规定政府提供公共服务的义务，政府通常必须提供财政上的支持或者服务、管理等资源，在我国经济发展水平不高、政府财政支付能力有限的背景下，社会立法的难度较大。第四，政府和公民对教育、劳动、社会保障等社会权利的权利意识不强。例如，长期以来，我国主要将社会保障作为国企改革的一项配套的经济改革措施，没有将享受社会保障作为宪法规定的一项公民的基本权利对待，有关社会保障的权利义务法律关系并不清晰。除了立法滞后，社会法的实施也有待加强。

　　十届全国人大法律委员会将“社会法”解释为，“规范劳动关系、社会保障、社会福利和特殊群体权益保障方面的法律关系的总和。社会法是在国家干预社会生活过程中逐渐发展起来的一个法律门类，所调整的是政府与社会之间、社会不同部分之间的法律关系。”因此，社会法已成为我国重要的独立法律部门。胡锦涛同志在十七大报告中指出，全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。维护社会公平正义。尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利。因此，社会法在贯彻科学发展观、构建和谐社会的进程中面临难得的发展机遇。

　　尽管最近几年，我国社会立法的速度加快，例如备受百姓关注的《劳动合同法》和《就业促进法》及时出台，但在劳动、社会保障、教育、医疗、住房、特殊群体保护等方面，许多法律尚且缺失或有待修改完善。我国应加快社会立法，为社会建设与和谐社会的构建提供强有力的制度保障。

　　在加强社会立法的过程中，要摒弃“效率优先，兼顾公平”的指导思想，坚持“公平和效率兼顾”的原则，贯彻实质的公平观，向弱势群体适当的倾斜，维护社会的公平正义。针对目前我国社会面临的矛盾和问题，当前我国应尽快制定或修改《劳动争议处理法》、《反就业歧视法》、《工会法》、《社会保险法》、《社会福利法》、《社会救助法》、《住房法》、《教育法》、《医疗保健法》、《慈善事业法》等。同时要制定相应的配套法规并加强执法，使这些法律真正得以实施，广大人民群众真正享有这些权利以及由此带来的实惠，使发展成果由人民共享。

　　(作者系中国社会科学院法学研究所副教授、法学博士)