行政管理体制改革的实质就是推进依法行政(图)

　　———与国家行政学院法学部主任应松年教授一席谈

　　主持人：唐俊

　　对话时间：2007年11月12日

　　对话地点：国家行政学院主楼

　　对话人物：国家行政学院法学部主任应松年教授 　　应松年，现任国家行政学院法学教研部主任，中国政法大学教授、博士生导师，全国人大代表，内务司法委员会委员，北京市人大代表、法制委员会副主任。全国人大法工委行政立法研究组副组长，中国法学会行政法学研究会会长。

　　改革的目标：“建设服务型政府”

　　主持人：胡锦涛总书记在十七大报告的第六部分“坚定不移发展社会主义民主政治”专门有一段话提到了要“加快行政管理体制改革”，您认为应该怎样理解这段话？

　　应松年：十七大报告在论述行政管理体制改革时是这样表述的：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。这句话的后半句值得仔细解读，它意味着“建设服务型政府”被设定为了“加快行政管理体制改革”的目标，成为了行政管理体制改革的价值依归，那就是为人民服务，体现了党的本质和政府的本质。不知你观察到没有，在论述包括行政管理体制改革的民主建设内容在第六部分前，报告前面的部分很多都是对民生的关注内容，可以说，此后有关行政管理改革等民主建设的内容都是建立在对民主关注的基础上的，而对民生的关注的内涵就是为人民服务，它也决定了行政管理体制改革的内容就是要建设为人民服务的政府。

　　主持人：您认为行政管理体制改革与我们改革大局的关系如何把握？

　　应松年：可以这样说，整个行政体制改革是深化改革的重要环节。从整体而言，自改革开放以来，我国的改革是在政府推动之下进行的，而改革最主要的是经济体制改革和政治体制改革两块，而行政管理体制改革是后者的重要部分。现在看来，在政府推动之下经济体制改革已经取得了很大的成绩，这一点举世瞩目；经济体制改革的成功也进一步对包括行政体制改革在内的政治体制改革提出了更高的要求，在行政管理体制上唯有进一步发展才能跟上经济体制改革的步伐，否则就会成为阻力。这个就是它们之间的关系。报告在论述政治体制改革时曾指出：一是政治体制改革要随着经济社会发展而不断深化，二是要与人民政治参与积极性不断提高相适应。这两点也适用于行政管理体制改革。报告在这部分的第一句话就点了这样一层关系，行政管理体制改革是深化改革的主要环节，后面紧接着是一套具体实施的做法。提出要制定行政管理体制改革总体方案，这好像是第一次，有明确目标，有可操作的东西，我想行政管理体制将会稳步推进。

　　主持人：报告中的几句话进行了高度的概括，那就是“转变职能、理顺关系，优化结构，提高效能”。那么怎么理解这句话呢？

　　应松年：我想我们有必要回溯到“建设服务型政府”的目标设定上去，回溯到前几部分对民生问题的高度关注和论述。某种意义上而言，关注民生已经成为了今后行政管理体制改革的重要内容，管政府应该管的事情，必须明确应该管的不仅仅是推动经济发展的问题，还要管包括医疗、教育、住房、社会保障在内的民生问题。二十多年的改革开放、经济建设，我们得到一个经验和教训，那就是，要继续转变职能，进一步理顺关系、优化结构、提高效能，政府既要推进经济建设，还要推进政治建设、社会建设和文化建设。

　　报告在阐述行政管理体制改革的基本步骤后，明确了改革要实现的状态，也就是报告着重提及的二十个字：“形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”，这是一个从权力架构的设计、决策、执行，再到监督的完整流程，有利于行政管理体制改革的目标实现。

　　改革的实质：“以什么样的身份管什么样的事”

　　主持人：您认为要实现这样的操作安排和流程，在具体设计总体方案时应该包括哪些方面的内容？

　　应松年：其着力点当然应当是围绕“转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”做文章。这次报告在内容上有这样几个值得注意的地方。

　　一是明确行政管理的主体范畴。这也是与打造服务型政府、关注民生紧密联系的。报告中在提到行政管理体制改革的目标设定和总体方案之后，一个重要的方面，就是对政府这一主体进行明确的界定，提出要“健全政府职责体系”，“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”，“加强行政执法部门建设”，通过对政府自身架构、职能的梳理纯化其服务型政府主体定位的转变。

　　二是将行政管理的内容和重点放在了“公共服务”这一点上。报告中提到，要“完善公共服务体系”，“强化社会管理和公共服务”，这与报告整体对民生问题的关注相映照。

　　三是与重在实现“公共服务”的目标相应，报告对政府行政管理的行为范畴进行了极其仔细的梳理和分类，报告提到的四大分开———政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开———非常详尽地将政府行为的合理范畴剥离了出来。并着重对作为行政管理重要手段的行政审批提出了要“减少和规范”；同时最大限度地控制政府对市场经济的干预，鲜明地提出要“减少政府对微观经济运行的干预”。

　　这些新的提法实际上就从主体、客体，以及行为内容等三大方面规定了行政管理体制改革所要达到的基本目标，那就是明确了政府应该以什么样的身份，管理什么样的事情，为谁服务等一系列改革方向。这一系列内容的提出，可以看出中央在这问题上的清楚思路。

　　改革的重点：规范条块与机构整合

　　主持人：在谈及行政管理体制改革问题时，报告中提到要“规范垂直管理部门和地方政府的关系”，为什么有此提法？

　　应松年：垂直管理部门与地方政府的关系是所提的“权责一致，理顺关系”的一个重要内容，是个很大的问题，要不报告不会专门提及。在具体事务管理中，垂直管理部门与地方政府如何协调？如何把地方政府的积极性和中央的积极性都有效地配置起来？需要我们在行政管理体制改革中认真地解决。实践中，近几年来垂直管理部门增长较快。垂直强调了中央或者省在某一方面权利的集中管理。但这样做肯定会影响地方政府对整个地方的管理，也就是我们常说的条条和块块的关系。处理不好，可能会产生一些矛盾。因此报告提出要加以“规范”，理顺它们的关系。

　　主持人：除了垂直部门与地方政府的关系之外，政府机构设置也可以说是行政管理体制雷打不动的重要议题，这次的报告也有表述，您认为应该怎样理解？对此您如何预期？

　　应松年：报告对此的论述可以说非常详细：“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题”。这几句话意义深刻，尤其是“整合”“大部门体制”，“健全”“协调配合机制”可以说触及了行政机构改革的重要问题点。

　　部门太多太细可以说是计划经济的产物，以前在部门设置的问题上，习惯按产品、按生产部门分类，这些年已经改了，但部门还是比较多，机构整合力度看来还应该加强，提出职能有机统一的大部门体系就是这样一种整合思路。但要实现这种整合，事情还很复杂，要很好探索和研究。

　　而与部门众多的问题相应，部门间议事协调机构肯定就多。有人曾统计，现在政府里面议事协调之类的跨部门办事机构，其数目起码和职能部门持平，这类机构的数目非常多，原因就是部门多，部门多就需要协调。因此需要健全部门间协调配合机制，精简和规范各类议事协调机构和具体办事机构。实行大部门制，将减少行政层次，降低行政成本，也才能解决机构重叠、职责交叉、政出多门的种种问题。

　　我看，要实现机构整合的目标，需要通过组织立法，健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力，法定权限就是要靠组织法来明确，还应该有一个程序规则，这也需要立法。

　　改革的着力点：规范政府行政行为

　　主持人：就行政管理体制改革这一话题，您对哪一点最关注？

　　应松年：我想我最关注的是“规范政府行政行为”。这次报告提出，要“形成……决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”，它在记述政府行为从决策、执行到监督要达到的理想状态，同时也揭示了政府的决策、执行、监督行为三者之间相互制约、相互协调，动态关系，这是一个涵义非常深刻的概括。

　　规范政府行政行为还有两个重要的方面应当注意：

　　一个方面就是要注重行政行为的类型化创新。我们经常强调的行政行为大致上是行政处罚、行政许可、行政强制等几种类型，但这不够细化、不够全面，也不符合行政管理对象日新月异的变化和需求，比如“行政确认”就可以考虑从广义的“行政许可”中单列出来，它的单列更符合行政相对人的需求。我们还应当注重对柔性行政管理手段的类型化，比如现在在各地行政实践中已出现的行政合同、行政指导等行为类型，这些行为类型有利于向服务型政府的转型定位，有利于和谐社会建设。

　　另一个方面就是行政行为的程序化。现在说起依法行政，我们总是说要“行政机关按照法定权限和程序行使权力”，一个是权限一个就是程序，最近公众关注的行政强制法也涉及行政行为程序化的问题，程序立法属于规范行政行为的内容。这次报告中提到“人民民主是社会主义的生命”，把民主提到了一个非常重要的地位，而民主的一个重要内容就是保障公民对国家事务的知情权、参与权、表达权、监督权，而要实现这几项权利，行政行为程序立法是一个重要实现手段，它也正契合这样一种价值理念。