改变“县法院审不了县政府”现象 河南法院系统经过十多年探索力推行政审判指定管辖改革

　　河南法院系统经过十多年探索力推行政审判指定管辖改革

　　本报记者 袁定波

　　“县法院审不了县政府”这一我国行政审判工作中众所周知的现象，正渐渐淡出河南三级法院，这背后是什么在起作用呢？记者从近日在北京召开的全国法院司法改革工作会议上获悉，河南法院系统经过十多年来探索行政审判指定管辖制度改革，打开了行政案件依法受案、公正审判的良好局面。

　　行政案件受理难 指定管辖找准了症结

　　“自行政诉讼法实施至今，行政审判外部环境中的不当干预问题一直是行政审判工作发展中的大问题，最突出的表现就是人民法院受理行政案件难。”河南省高级人民法院有关负责人在接受记者采访时这样说。

　　这个突出问题让法官很挠头，不少地方的法院开展行政审判工作颇为困难，甚至有案不能收。

　　据这位负责人介绍，在河南的很多地方，都曾出现过有关领导禁止法院受理行政案件的情况。但是，没有行政案件就无所谓行政审判工作，行政审判的职能作用就无从发挥。河南省高院在行政诉讼法实施之初就明确提出，要打开行政审判工作局面，对特殊的问题要有特殊的解决办法。

　　平顶山市两级法院率先开展对行政案件的指定管辖改革。具体做法就是把本属于A县管辖的行政案件，由中级法院指定到B县法院审理。这样可以使法院对行政案件的受理和审判能够避开因体制问题造成的外来干预。这一做法与民事审判中上级法院一般基于下级法院自身的原因可能影响公正审判而适用指定管辖措施的做法不同。此举一出，马上有人提出质疑：行政审判工作中这种适用指定管辖措施的做法是否合法？

　　对此，河南省高院认为，管辖制度的主要功能之一就是保证公正审判，保证公正审判是原则，只要符合这个原则，就可以根据工作需要大胆探索。

　　记者了解到，平顶山市叶县法院采取指定管辖措施后，在一年之内将本应由叶县法院管辖的320件行政案件指定到其他法院管辖，此举引起了当地政府的高度重视，叶县政府进而开始支持叶县法院依法受理行政案件。

　　1995年，平顶山市中级人民法院首次在全省法院行政审判工作会议上介绍他们的做法时，河南省高院有关领导评价说：“运用指定管辖找准了行政审判工作发展中的症结，是打开行政审判工作局面的金钥匙。”

　　此后，河南三级法院受理行政案件数量逐年上升，1996年以来，每年受理一审行政案件数量都在一万件以上，受案数量位居全国前列。

　　指定管辖新发展 一种做法扩展到五种

　　改革进入2000年，原来单一的指定管辖措施存在的局限性日渐显现。

　　指定管辖只适用于个案，而不能对一般案件的地域管辖产生普遍的调整作用，因而有人形容指定管辖是“游击战”。甚至有不少专家指出，指定管辖损害了诉讼便利原则，给当事人和法院增加了诉讼成本。当地法院也有不少法官认为，指定管辖不利于案件的协调处理，同一行政区划内的法院和行政机关有一些经常的工作关系，双方沟通方便，但如果案件指定到其他法院审理，这种协调工作的优势会受到影响。

　　针对上述新问题，河南省高院及时提出了新的对策，并出台新的管辖办法意见，使指定管辖的具体做法有了新的发展。

　　行政审判工作中适用指定管辖措施由最早的一种做法，也就是上级法院根据下级法院的申请将案件指定到其他法院审理扩展到了五种做法。主要为：中级法院或省高级法院根据当事人向中级法院或省高级法院的起诉将案件受理后指定被告所在地以外的其他基层法院或中级法院管辖；上级法院根据当事人的申请将案件指定到被告所在地以外的法院审理；在案件经由有关法院开庭审理后，在案件的审判面临外来不当干预时，上级法院根据下级法院的请求或当事人的反映将案件指定到其他法院审理；上级法院在二审审查一审法院作出的不予受理或驳回起诉裁定时，发现一审法院难以做到公正审理，在裁定指定下级法院审理时直接将案件指定到其他法院审理；上级法院在二审对一审判决进行审查，发现一审法院难以做到公正审判而案件需要发回一审审理时，直接将案件指定到其他法院审理。

　　河南省高院有关负责人表示，十多年来的管辖制度改革，全省行政审判的公信力不断增强，在保护公民合法权益、促进政府依法行政、化解和解决行政争议中发挥了重要作用。

　　三种改革设想 中院为案件初审法院

　　行政诉讼管辖制度改革对推动行政诉讼的发展起到了非常重要的作用。但是，由于改革必须在现行法律规定和原则下进行，这种探索有一定的局限性。

　　近几年，一些专家学者围绕行政诉讼管辖问题提出了一些很有价值的设想，包括取消现行的按照行政区划设置法院的制度，建立不受行政区划限制的独立的法院系统；建立专门的行政法院系统；取消基层法院行政庭，由中级法院作为行政案件的初审法院。

　　河南省高院有关负责人在接受记者采访时表示，关于不按行政区划设立法院系统的设想立意长远，目前可暂不考虑。关于建立专门的行政法院系统如果是比照设置海事法院等的做法，有一定现实性。关于取消基层法院行政庭、由中级法院作为行政案件初审法院的设想也有较好的可行性：一是这不触及大的体制问题，只是审判体制的变化；二是在相当长的时期内行政案件的数量不会很多，由中级法院作为初审法院不会对法院的工作产生太大影响；三是如果考虑诉讼便利问题，可以根据实际需要由中级法院在辖区内设立若干派出行政法庭。