建设法治中国，须认真了解中国的法治现实，尤其是广大农村的法律现状。遍布于乡镇的司法所对于处理乡民纠纷发挥着积极的作用。然而，司法所究竟处于怎样的境况？乡民之间的纠纷解决机制又呈现出怎样的特点？本刊特刊登清华大学调研组的两篇调研报告，敬请关注。
清华大学调研组
乡镇司法所是我国司法行政系统最基层的职能工作部门，在整个司法行政系统中起着基础性作用。2006年6月到2007年8月，清华大学法学院“农村基层法律服务人员培训项目”的教授和志愿者们到河北省、甘肃省和广西壮族自治区开展调研活动，其间获得了大量对乡镇司法所的研究资料。
我国相关法规文件中的乡镇司法所 司法所是自上而下推动建立的国家组织，我们首先可以在相关法规文件中寻找司法所的性质和职能。
《司法部关于加强司法所建设的意见》(司发通1996081号)规定司法所主要承担如下职能：
“(1)协助基层政府开展依法治理工作和行政执法检查、监督工作；(2)指导管理人民调解工作，参与重大疑难民间纠纷调解工作；(3)指导管理基层法律服务工作；(4)代表乡镇人民政府(街道办事处)处理民间纠纷；(5)组织开展普法宣传和法制教育工作；(6)组织开展对刑满释放和解除劳教人员的过渡性安置和帮教工作；(7)参与社会治安综合治理工作；(8)完成上级司法行政机关和乡镇人民政府(街道办事处)交办的其他有关工作。”
而《司法部关于进一步加强基层司法所建设的意见》对司法所的独立性有如下要求：
“司法所的机构和队伍在机构改革中只能加强，不能削弱，更不能撤并。已经普遍建立司法所的地区，要全力稳定和巩固司法所，保机构、保编制、保队伍，并力争得到进一步的充实和加强；尚未建立司法所的地区，要加大攻关协调力度，努力创造条件，力争尽快把司法所建立发展起来。
凡司法所在县乡机构改革中与其他职能机构合并或合署办公的，应力争保留司法所的职能和司法行政单列编制及专职人员，继续履行基层司法行政各项职能，接受县区司法局的指导。”
可见从司法部的角度来看，乡镇司法所是应当是专门的、独立的司法行政机构。
实际运行中的乡镇司法所 我们根据对河北省邯郸市和甘肃省酒泉市乡镇司法所调研掌握的情况，把当前司法所运行的实际状况归纳为如下几个要点：
第一，人事上，两地的司法所不约而同地采取了混合的编制制度，即整个司法所只有一部分人员享受国家事业编制，其他人员通过临时雇佣的形式解决。
第二，财务上，两地的司法所都没有良好的财政支持。在全部人员均享受编制的司法所，工资只是“下发80%，剩下20%自筹”。而在绝大多数只有少量编制的司法所，无编制人员的工资都需要自筹，或是靠乡镇进行补贴。然而自筹资金十分困难，乡镇补贴也没有保障。
第三，工作内容上，配合所在乡镇的中心工作已经成为了司法所职能的重要组成部分。举例来说，河北省邯郸市的司法所需负责治安管理、农业生产、村容整治乃至抗旱，甘肃省酒泉市的司法所须负责安置帮教、指导村委会选举和控制上访，司法所及其工作人员都“身兼数职”。而如果乡镇有特殊需要，司法所也不得不予以满足，如甘肃省酒泉市某镇司法所负责的房屋拆迁和安抚工作。
第四，司法行政工作方法上，一些调解的非法律倾向是值得注意的。调解在司法所对纠纷的解决中占了支配性的地位，其成功率也非常高，访谈中得到的数据低的在百分之五十，高的则达到百分之八十以上。虽然司法所工作人员强调其调解不是“和稀泥”，但调解以达成和解为最终目的，为达此目的可以采取多种手段，利用多种力量。在这多种手段、多种力量中，法律显然只是和其他选项并列的一个选择，而且在一定程度上还要经过当地习惯的修正。此外，利用亲友、当地权威等“外围力量”帮助调解，也是重要且实际的工作方式。所以调解人员要能运用情理、要了解当地人的秉性和习俗。
理想和现实的差距：现象及原因 将乡镇司法所的实际运作情况与相关法规文件的描述进行对比，我们很容易发现二者之间存在明显的差距，包括以下三个方面：
其一，有些乡镇司法所的编制和经费达不到司法部的标准，乡镇司法所面临巨大的生存压力，这直接导致的后果是乡镇司法所去“开拓案源”，挖掘甚至引导出一些有经济价值的案件，是否能从中渔利成了首位考虑的因素。这与其保障基层法律秩序的追求是背离的。
其二，乡镇司法所在工作中有时并不需要法律，他们动用的是法律之外的资源来解决纠纷，如运用“情理”、当事人的亲友、当地权威等等。这在一定程度上与乡镇司法所推行法制的初衷是矛盾的。
其三，配合乡镇中心工作实际上成为了乡镇司法所的重要职能，这已经成为普遍现象。这与其作为一个独立司法行政机构的定位是不一致的。
为什么会出现如此的差别？我们认为现象的背后是如下三方面原因：
第一，乡镇司法所过大的经济压力。
在当前“条块分割”的行政体制下，条条管职能，块块管财政，上级只给政策和任务，无权调配地方财政。对乡镇司法所的拨款大部分来自当地乡镇政府，上级司法行政部门并不能起太大作用。乡镇财政的能量有限，对乡镇司法所的支持也是极其有限的。对于资金的这部分缺口，乡镇司法所都要靠自筹解决，方式是提供法律服务。具体操作上，乡镇司法所和乡镇的法律服务所一般是“一套人马，两个牌子”，法律服务所将其提供法律服务获得的收入反哺给乡镇司法所。
第二，乡镇司法所在乡镇政治结构中的被动位置。
乡镇司法所承担了名目繁多的乡镇中心工作，其中不乏与当地社会稳定大局关系不大的工作，如抗旱、房屋拆迁、监督打防疫针、防治口蹄疫和禽流感等。原因如下：
一方面，乡镇司法所的工作性质要求其支配可观的权力，但乡镇司法所本身的权力来自上级司法行政机关权力的延伸，这种权力完全没有保障。
另一方面，乡镇司法所的相当一部分开支源于乡镇政府。改革开放之后人民公社解体，乡村“七站八所”由“条条”管理为主改为以“块块”管理为主，乡镇财政预算成为其主要经费来源。如果与乡镇政府的关系弄僵了，乡镇司法所可能遭遇不小的生存危机。
第三，法律是地方性的知识体系。
法律是典型的地方性的知识体系。当作为国家法理的法律条文深入乡土社会的行为规则，便会与之发生冲突，进而可能失去效力。要使得国家法理在乡土社会中运转，有时就不得不依附于这种看似无理的乡土知识。我们调查所得，当地一些乡镇司法所的工作方法正是这样一种结合。
对此有司法所工作人员概括得很简洁：要解决纠纷，“一靠法律，二靠当地习俗”，“讲法律有的人认为你罗嗦”，“法律只是调解中的一种手段”。除了法律，当地习俗，情理、乡土习惯和当事人亲友、乡土权威等“外围力量”都是他们经常运用的纠纷解决方式。这些都是乡土社会中的“实践逻辑”，代表了乡土知识。
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