《瞭望》文章：行政改革基层看点
迎着热点问题破解行政管理改革难题，大胆回应各层普遍反映的问题，开出上下认同度高的“综合处方”
文/《瞭望》新闻周刊记者张周来郭奔胜
“上面千条线，下边一根针”。
《瞭望》新闻周刊记者采访的基层干部、各类专家认为，基层政府职能必须界定清楚，在增加服务群众、管理社会的能力方面，则要理顺关系、优化结构、提高效能，通盘考虑行政管理的职能设置。
乡镇存在“空心化”
随着乡镇撤并工作逐渐到位，本刊记者岁末在一些地方了解到，在转移、合并那些与农村经济社会发展不相适应的职能之后，在西部一些欠发达地区乡镇，医疗卫生、义务教育，社会治安等社会公共服务功能已出现弱化趋势。
广西博白县拥有近160万人口，乡镇撤并之后乡镇数由34个减少到28个，一些大的乡镇动辄有八九万人口。当地干部詹博说：“干部职数没怎么增加，行政成本却上升了不少，比如干部下乡要跑更远的路，交通、通信费用都会上升。以前一个乡镇干部可能包一两个村就行了，现在必须要面对三到四个村，工作压力大大增加。”
一些乡镇干部形容目前的工作环境是“水深火热”。一方面所有直接与农民打交道的具体工作乡镇政府都不能缺位，但西部地区乡镇人手不足。如广西容县杨梅镇，全镇干部编制31个，一度在编仅25人，其中还有7人被抽调。
另一方面，一些地方实行了乡财县管的财政体制改革后，乡镇维持基本运转困难，工资福利更谈不上，一名多年的科级干部，工资水平连做建筑的农民工都比不上。每到换届没有人愿主动到环境条件差、待遇差的乡镇工作，造成乡镇“空心化”现象越来越严重。
基层公共服务资源不足，而各种各样的“一票否决”越来越多，不少基层干部都被压得喘不过气来。
广西容县多年的计生干部刘振华透露，有一段时间当地每个乡镇都面临6个“一票否决”：除了通常情况下安全生产、计划生育和综治工作之外，结合全局性的阶段性工作，行政效能建设、城乡清洁工程以及“两基”迎国检工作都被纳入了“一票否决”考核之列。
每一个大的“一票否决”，还要分解为多个小指标。如计划生育，考核指标包括新出生人口计划生育率、二孩计划生育率、多孩率、统计合格率、区间长效避孕节育率等近10项考核指标，其中责任状明确征收社会抚养费、人口出生控制率等四项控制指标只要突破一项，当年的计生工作就会被“一票否决”。
广西玉林市委常委、市组织部部长莫一平认为，压担子可以转变作风、提高效能，但下达任务之前应对实际完成能力进行科学评估，以免脱离基层实际。
“目标管理、量化考核是必要的，但过度加压并不科学”，广西社科院邓小平理论研究中心原主任曾德盛分析说，这容易诱发基层工作走样。
江苏省溧阳市市委书记高清认为，目前社会上认为公务员太多了，但相对县域要承担的管理事项，公务员不是多了而是少了，特别是社会管理领域的人手严重不足。
他认为，要解决这一问题，主要出路是科学界定政府职能，该增的就增。同时，职能调整也很必要。比如针对警力配备不足，就要靠改进方法。过去交警不管治安，管车不管人，而治安警察不管交通，管人不管车，单位警力效能低。现在一些地方各警种之间互相承担复合职责，交警也要抓小偷，治安警也上路疏通交通，社区警既管治安又管调解，这就“放大”了警力，一定程度上缓解了人手不足的问题。
条块分割依然难解
至今，条块分割、多头管理的行政管理痼疾在基层依然明显，严重影响了基层行政管理的有效性、及时性、权威性。
前两年广西北海市沿海地区一些外来工看上了低投入、高回报的摸螺行业，无序发展致使潜捕摸螺与浅海养殖摩擦加剧。事后调查表明，从职能上这一行业管理分属海域捕捞、养殖、海上治安3块管理，至少包括海洋、水产、海监、渔政港监、海警、边防等部门，分属土地、农业、交通、公安、军队不同系统，其中又有国家、省（自治区、直辖市）派驻机构与地方政府职能交叉。
但似乎又没有一个部门可以管理到位，海洋部门认为海域应该有偿使用，水产部门和地方政府则认为沿海渔民“靠海吃海”，应该划出自由赶海区；海洋部门核发了《海域使用证》，海警、边防反映由于标识不明，不清楚养殖场许可范围；海警负责海上110接警，但没有处罚权和侦查权，案件要移交边防派出所，往往因证据不足造成办案脱节。
实际上在广大沿海地区，“如何管好这片海”为行政管理出了个大难题。一些基层干部反映，“叠床架屋”的机构设置，不仅不能有效处理海洋环保问题，还因为互不通气、“趋利避难”，导致管理空白，往往是这边有事堵一下，那边有事堵一下，执行效率不高。
高清分析说，改革政出多门，基层的着力点之一是整合执法体制。当前“大盖帽”太多，市场监管的执法权被分割得很厉害，每顶帽子下面多少存在部门利益，结果有权有利的事就多做，而没权没利的事就少做。执法体制整合问题还没有引起足够重视，因此实践层面的经验不多，应成为下一步改革的发力点。
临时机构根子在部门设置
为了推动某项工作的完成，一些地方近年来以“指挥部”、“办公室”等名义，设立了大量的临时机构。本刊记者调查发现，由于缺乏制度约束，这种享有某些特权的临时机构，在很多地方都出现了设置随意化的现象，像生猪办、清欠办、创建办、三电办、拆迁办等五花八门的临时机构多如牛毛。
这一问题已引起各方关注，一些地方已经着手全面清理。
广西在2006年上半年一举撤消了270个以自治区人民政府名义成立的各类领导小组，清理范围包括1992年1月1日至2005年9月25日期间，以自治区人民政府名义成立的各类领导小组。据统计，此期间成立的各类领导小组共384个，经清理，决定保留114个，占清理总数的30%，撤消270个，占清理总数的70%。
据报道，陕西省也对2004年12月前设立的各种领导小组、委员会、协调小组、指挥部、组委会等进行了清理，撤消了265个议事协调和临时机构。
广西大化瑶族自治县曾一次性撤消100多个领导小组。本刊记者在大化县采访时，一些干部反映，设立名目繁多的领导小组，并没有达到预期的工作效果，突出的问题是领导干部陷入文山会海、分身乏术，机构越来越臃肿，降低了工作效率，还增加了政府及群众的负担。这个县四大班子每个领导成员最多的时候同时兼任数十个领导小组的组长或副组长。时任大化县委副书记的吴秀永同时在近20个领导小组里兼职，常常忙得不可开交，县委宣传部一位副部长曾在一个月内先后参加了近20次小组会议。广西壮族自治区党校行政管理研究室熊水龙认为，临时机构泛滥成灾，主要是因为部门条块分割，跨部门工作必须设立“领导小组”来协调指挥；少数领导干部观念陈旧，工作方法和手段简单，遇事习惯于设立“领导小组”；机构编制管理法制不健全等等。
熊水龙说，在推进新一轮行政管理体制改革前，重新审视和改革机构部门的行政设置，才有可能根治临时机构过多的现象。
根治条块分割，要靠部门整合。高清分析道，条块分开，初衷是防止地方保护主义，但有时也造成垂直部门“向上看”，地方部门协调难度较大，执法效率不高。现在谁给“帽子”、谁给“票子”，就向谁负责。其实向公众负责才是最大的负责。为此，条块关系要有科学体制保证，其取向是整合而不是分割。
避免政务中心成为“收发室”
今年9月底，广西壮族自治区政务服务中心正式投入使用，首批61个部门的1506项服务项目开始对外办公，中心139个服务“窗口”充分获得各部门授权，拥有审批事项的受理决定权、即办件的审批权、承诺件的组织协调权。
广西凭祥市工商局工作人员何美镟，现在每天在市政务服务中心的岗位上都感到如履薄冰，她说：“我现在必须熟悉所有的审批事项，这是压力，也是一种促进。”
让她感到有压力的另一个原因在于凭祥市政务服务中心视频系统已与自治区电子监察系统联网运行，所有服务中心工作人员的一举一动，都通过摄像头展现在监察部门的眼皮底下。
今年初，广西着手构筑自治区、市、县三级电子监察系统，以使每个审批事项都处于电子监察实时监控之下，目前广西14个市电子监察系统建成并实现联网运行，被电监察系统实行直接监督的审批事项总数达15500多项。
自治区纪委统计数据显示，自治区135个重点岗位各种审批事项的平均办结时间从1月份的4.2天下降到4月份的0.64天。4月以来，自治区直属机关135个重点项目岗位的所有审批事项再没有发生过超时办结状况。
设立政务中心并进行电子监察，主要是为了进一步提高政府部门的行政效率，但本刊记者在一些地方了解到，由于部门分管的条块设置变化不大，加上部门审批事项依然比较繁杂，比如广西政务服务中心目前已有15500多项审批项目，行政审批效率的进一步提高仍然面临一些障碍。
广西凤山县地税局一位干部透露，尽管县政务服务中心已启用，但地税、国税等部门限于技术原因，审批业务仍然是各自进行。记者发现，在一些地方政务服务大厅里，先前进驻的一些审批项目因为操作不便，一段时间过后又陆续撤回原单位，致使部分政务服务中心窗口仍然类似于“收件台”、“中转站”，效果不佳。
对此，高清认为，当前政府职能改革要迎着热点问题去寻找破解难题的办法，一些基层普遍反映的问题，就该大胆去回应，最终开出上下认同度高的“综合处方”。□
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