中国土地改革临界点：政府开发商存在违规冲动

　　农民市民合作违法的冲动

　　郊区的农民们已经开始冲破现有土地制度。这就是近年来大规模出现、而2007年引起舆论、政府广泛关注的“小产权房”。

　　按照现有土地法律，农民对其土地享有所有权。但实际上，不论是对宅基地还是对农用地，农民的权利实际被严厉限制，以至于被取消了大部分权利，比如农民不得改变土地用途。即使城市化扩展到农民家门口，农民也不能拿宅基地建造商品房。农民的土地惟有被政府征用之后，方可变成城市建设用地。这样一来，农民在丧失土地所有权的时候，只能获得低廉的征地补偿。政府获得土地所有权，并占有土地转换用途的增值收益之大部分。

　　农民显然不甘心自己土地的收益如此流失。他们也开始进入房地产市场，或者自行将宅基地或房屋出租、出售给市民，或者自行在宅基地甚至农用地上进行商品房开发，或者将农村集体土地转让给城市商人开发——这就是“小产权房”。农民获得了土地转换用途的收益，这笔收益往往远高于被政府征地时得到的征地补偿。

　　通常，乡政府对此予以支持，县、区政府予以默许，因为这合乎本地利益。但更高级别的政府对此却常持反对态度。因为，小产权房让政府得不到土地收入，更重要的是，小产权房打破了政府垄断土地、开发商垄断商品房的格局，可能使扭曲的市场崩溃，而政府的GDP政绩和财政收入却严重依赖这个市场。所以，省市政府通常反对小产权房。而中央政府反对小产权房的主要理由则是保护耕地。

　　但是，舆论对小产权房的态度却耐人寻味。人们认为，农民理应获得大部分土地收益，现在政府获得土地增值收益的制度值得商榷。人们也相信，打破政府对土地的垄断，可以降低房价，更多城市居民可以买得起房。

　　农民尝试确认地权

　　至于大量内地农村，尽管工业化、城市化尚未波及，但是，现实的利益关系之剧烈变动，也促使农民突破现有土地制度。结婚、生育、死亡等必然导致村庄人口自然变动，大量农民又外出打工经商，自然衍生出复杂而普遍的土地租赁、承包活动，但打工农民们又可能随时返回。面对这些自然、社会、经济变动，不同地方的农民采取了不同的应对策略。有些村庄频繁地调整土地，有些则尝试将土地权利永久固定给农户，农民们则在此基础上尝试种种土地流转、交易的机制。所有这些做法，有些是合乎现有法律、法规、政策的，有些则突破了现有的土地制度，设定了法律没有写明的土地权利及土地法律关系。

　　学界对于农民的这种尝试普遍持支持态度，并形成共识：应当让农民稳定地享有土地产权，并让土地流转起来。但是，现有的土地制度在这方面突破的难度极大。

　　政府该做些什么

　　面对上述各种经济、政治主体争相突破土地法律法规的现象，中央政府积极扮演着“救火队”的角色。中央政府一直认为，我国耕地资源紧缺，土地供需矛盾突出，所以，最重要的是守住18亿亩耕地的红线，为此实行了“最严格的”土地管理制度，自然也会对越过法律、政策、将农用地转为建设用地的行为予以清理打击，不论其主体是地方政府，还是农民，包括小产权房。

　　这些做法用意良好，但可能产生了一些非意图的后果。严格禁止农村土地转为建设用地无意中造成了、强化着地方政府对城市、工业建设用地的垄断。这种垄断诱发高房价、高地价，普通市民无力在市场上解决住房问题。土地增值收益也被地方政府独占。这样的城市化制造出一批失地农民，乡村主要冲突往往因征地而起。

　　可以说，目前最严重的经济、社会、乃至政治问题，均直接、间接地同土地制度相关。显然，土地制度酝酿变革。而变革的方向，其实已经十分清晰，那就是限制地方政府对土地的支配权，将权利还给民众。

　　人们都注意到，一些地方政府、开发商利用现有土地制度获取非法土地利益，农民、市民则在自发地尝试扩大自己的土地权利。表面上看起来，这两类行为都违犯了现有法律、法规、政策，但两者的性质却是完全不同的。一些地方政府与开发商合谋攫取土地收益，激化社会矛盾。而农民在土地确权、土地流转方面的创新、农民与市民共同创造的小产权房制度等等，虽然违反现有法律，实际上却是在探索更合理的土地权利新规则。如果中央政府能在民众的“违法”活动中探究民众的权利诉求，发现合理规则的雏形，并对其予以承认，将会极大地化解社会矛盾，民众权利的确认反过来又可以强化民众抗衡地方政府和开发商的力量，而这乃是保护土地、节约用地的一道有效屏障。

　　确认、扩大农民、市民对土地的权利，使土地、人员在城乡之间双向自由流动，将会推进良好土地法律秩序的形成。这是建立市场体制、法治社会的前提。

　　因而，土地变革，或许应当排在未来若干年政府议事日程的首位。