专家谈社会保险立法 称将突出劳动者福利权益

　　●社会保险制度覆盖范围应当理性

　　记者：按照社会保险法草案的规定，将实行广覆盖的做法，您对此有何建议？

　　郑功成：社会保险的适用范围是制度建设中必须明确的一个基本问题，它决定制度的具体目标指向，不仅需要考虑到需求，同时还要充分考虑到实施的可能。

　　现行立法草案的范围过宽，不易做到。如个体工商户全国有2000多万户，法律制定后肯定有相当一部分人无法参保，与其届时遭遇重大麻烦，不如先适当收缩覆盖范围，过分强制将影响就业。在此情形下，我主张社会保险的适用范围应当稳妥起步、分层规范、渐次扩展、严格实施。即通过立法明确规定法人组织具有合法劳动关系的劳动者为必须参保范围，包括个体工商户、自由职业者等可授权国务院通过相应的法规或政策加以规范。

　　●社会保险监管体制实行集权

　　记者：我注意到2007年社会保险基金成为审计的重头戏，但是审计毕竟是一种事后监督，当前社保领域屡屡出现问题也并非仅仅依靠审计就可以杜绝。您对此有何建议？

　　郑功成：如果现行的制度不作根本性的调整，仅仅依靠现在的监管手段很难起到有效的监管作用。当前之所以社保案件频发，主要还在于制度因素。社会保障制度尤其是养老保险制度应该是集中管理的，而现在的情况却分散到地方，同时，监督机制不健全和一些监督机构无法很好地履行自己的职责，这些都是制度本身所导致的问题。

　　社会保险制度应该是统一的、纵向的制度安排，而非横向的。社保经办机构应该从当前作为劳动保障部门的一个分支，变成独立的垂直管理的系统，拥有独立于地方的人权事权财权，由劳动保障部代表政府对它进行监督，这样才能使基金监管的系统有效发挥作用。

　　因此，我建议社会保险监管体制的理性选择是：集权监督、垂直管理、决策问责、良性运行。

　　●农民工社会保险应当采用什么样的模式

　　记者：农民工作为一个特殊的群体，其利益如何在社会保险法中体现？

　　郑功成：我完全不赞成提农民工养老保险，这个概念严格意义上是不成立的。农民工融入城市的前提是制度的统一。其中的难点是流动会导致农民工权益不断受损，农民工一旦适应了流动化的状态就不适应农民化和市民化两种群体。

　　根据我的调查，农民工分为三类：已经市民化的农民工、农忙时出来打工但立足农民的农民工和流动性农民工。所以应该分类分层保障农民工权益而不是建立个人账户的方式。应给他们一种新的政策，但要向城市那边靠。

　　现在农民工的平均年龄为28岁多，60%是改革开放之后出生的。他们的城市化取向非常明朗，而中国要实现现代化的强国之梦，也必然是以工业化与城市化为支撑的，让农民工融入中国工业化、城市化进程既是国家发展的必由之路，也是农民工享有公正的发展权益的表现。如果仅仅单独为农民工建立一套个人账户，其实还是计划经济时代按照城乡分割的思维方式并把农民工视为另类考虑的取向，它看起来是在保护农民工，实际上却是在继续强化将他们排除在城市化进程之外，实践中也必然会损害他们的利益。

　　结合农民工的流动性特征，他们在哪个城市打工就采取养老保险缴费和养老金权益记账制，不允许退保，也不要再流转。而是在全国基本养老保险制度统一后自然而然地解决了农民工的社会养老保险问题，即使暂时不能统一解决也可以分别累计养老金权益再采取一种全国结算、工作地分担支付责任的办法来解决。

　　●对社会保险立法的其他建议

　　记者：你对社会保险立法还有无其他的建议？

　　郑功成：我认为立法草案还存在以下不足之处：

　　一是，规定社会保险事务管理机构可以行使扣押参保单位财务的权力，不妥。因为它不仅会损害法院的强制执行权，更增加了社会保险事务管理机构的事务。我建议立法中只宜写明上述机构可提请人民法院强制执行。

　　二是，应当取消国家对困难人群、低收入人群给予社会保险补贴的规定，对于这类人群只适宜通过社会救助来解决。

　　三是，农民的养老保险与合作医疗保险等暂时不宜直接纳入社会保险立法范围，可以另行规定授权国务院规定，因为农村发展很不平衡，情况复杂，立法并不能解决农民的社会保险问题。(法制网记者 张有义)