以主体功能分区促科学发展

　　以主体功能分区促科学发展

　　——解读县域科学发展的“增城模式”

　　在全国县域，一个快速崛起的增城引人瞩目：短短几年，县域综合竞争力从58位跃升至15位，并荣获联合国“世界和谐城市提名奖”。

　　上世纪90年代中后期，增城曾一度陷于产业发展缓慢但环境却污染严重的困境。经过近7年来的大胆探索，增城已经初步摸索出一条科学发展的路子，开始向全面协调发展的良性发展轨道转轨：在经济发展速度日新月异的同时，环境质量不降反升；在南、中、北部发展条件差异较大的情况下，区域间的公共服务差距反而不断缩小；在工业化突飞猛进的同时，城市化同步和谐律动……一系列引人瞩目的变化及其背后的创新发展方式，被外界称之为“增城模式”。

　　增城初现科学发展曙光

　　亮点1

　　关闭400家污染企业，经济和生态环境实力大跃升

　　2000年前，增城虽然地处珠三角，但就经济实力而言还是个小角色，经济基础薄弱，产业层次偏低。

　　短短几年，增城经济实力出现了大跃升。据测算，2007年，增城地区生产总值410.75亿元，工业总产值862.69亿元，均为2002年的3倍多；反映经济增长效益的重要指标——地方财政总收入更是2000年的10倍，仅2007年就比上年增长67.33％。凭着这种持续高增长的势头，增城县域经济连续5年“领跑”广东全省67县(市)。

　　最可喜的是，这种实力的大跃升，是在关闭了100多家水泥厂、97家洗漂印染企业和200多家采石采矿场的基础上、逐步走上新型工业化的道路后所取得的。在许多地方正为了追求经济发展而付出沉重的环境代价的时候，增城却呈现出另一番景象：该市森林覆盖率达51％，城区人均绿地面积从2000年的4.73平方米增加到2007年的15.8平方米；全市东江、增江河、西福河等境内主要流域水质平均达到三类以上，南部的东江水质由2002年四类上升到三类，北部增江河上游水质达到二类；全市空气质量全年都达到了优良标准，去年空气综合污染指数比2002年下降0.34。

　　如今的增城绿树掩映，鸟语花香，一派田园风光，人与自然和谐相处的景象随处可见。

　　亮点2

　　“马太效应”有效遏止，全民共享发展成果

　　另一个引起广泛关注的现象是，在经济加速发展阶段容易出现的城乡和区域差距越来越大的“马太效应”在增城得到有效遏止。

　　农民收入快速增长。2007年，全市农民人均纯收入6624元，比上年劲增长16.57％，增幅高于城镇居民收入增幅。农民收入劲增一方面源自于都市农业和生态旅游业收入的快速增长，另一方面在于5年来全市累计转移了13.9万人的农村富余劳动力，农民工资性收入由2000年的1507元增加到2007年的3959元，增长1.62倍。

　　区域间、城乡间公共服务水平不断缩小。近年来，增城的公共设施和公共服务不断从经济发达的南部向中、北部延伸，从城市向农村延伸，282条行政村，村村实现了“六通”(通电话、通电视、通自来水、通水泥路、通有线广播电视、通公共汽车)，农村、农民的生产生活条件得到全面改善。2007年该市纳入低保人数达2.6万人，实现了“应保尽保”，有57.7万人参加了农村合作医疗，参合率达99.26％。全市各镇街均有镇级卫生院，并实现了“村村有卫生站”。

　　亮点3

　　城市化快速推进，农民就业机会大增

　　城市化水平滞后于工业化步伐曾是珠三角地区的一大软肋，近年来，增城有效地突破了这一困境。目前，增城的城市化水平达到了62.47％，比1999年的36.47％提高了26个百分点，城市化的快速推进不但为周边农村地区的农民创造了大量的就业机会，而且也为城市文明辐射到农村地区提供了越来越有力的载体。

　　亮点4

　　人才枝繁叶茂，优质项目接踵而至

　　在连年来发展强劲的同时，增城还凸显出强大的发展后劲。

　　随着各种资源的优化配置以及城市形象和知名度的大幅提高，增城对资本、人才、技术等发展要素的吸引力不断增强。目前，增城中级职称以上人才已经比2000年翻了一番。在招商引资方面，增城十分注重既招商引资，又招才引智，一批科技含量高、投入密度大、用地少、用工少、能耗低、劳动素质高的项目落户上马。据了解，目前，仅增城东部的汽车产业基地，就有30多个优质项目在排队等候入驻园区。

　　最能展现增城发展后劲的，是实现人的全面发展。一方面，教育质量大提升。近几年，增城大手笔投入30多亿元财政资金促进城乡教育均衡发展，效果显著，其中高等教育毛入学率由2000年的4.84％剧增至2006年的26.18％，实现了质的飞跃，去年底顺利通过了广东省教育强市督导验收。另一方面，以先进文化引领群众，全市处处可见图书室、阅览室、文化活动室，全民学习气氛浓厚。

　　突破口：区域错位协调发展

　　增城科学发展出现曙光，原因何在？其突破口和催化剂在于较早实现了主体功能分区。这是增城模式的主要精髓。

　　对全市区域进行主体功能分区，本质上是要实现区域的错位发展，各自形成集聚发展的格局，形成区域、城乡之间的协调发展，促进人与自然的和谐相处。

　　科学定位三大功能圈

　　上世纪90年代，和其他地方一样，工业起步初期的增城曾经走过一段拼资源、拼土地、拼劳动力的粗放型发展的“弯路”，经济发展水平不高，又引发了环境污染等问题。

　　如何才能走出困境，实现又好又快发展？2002年，增城市委、市政府明确提出了走工业发展与生态保护良性融合的科学发展之路，“跳出增城看增城”，将增城的区位条件、资源禀赋、交通、产业、生态环境等发展要素与整个珠三角都市圈的发展格局和发展趋势有机结合起来，并依据“南部工业发达、中部生活设施齐全、北部自然风光秀丽”的实际情况，对辖区进行了科学的规划，把南部定位为重点开发的新型工业化区，把中部定位为优先开发的适宜创业安居的文化产业城，把北部定位为限制开发的都市农业和生态旅游保护区。

　　目前，增城已经初步形成了三大功能不同的经济社会区域：以新塘为龙头的南部先进制造业圈，以城区为中心的中部城市生活圈，以白水寨省级风景名胜区为龙头的北部都市农业与生态旅游区。

　　集聚发展助推三大圈层

　　错位发展必然带来集聚发展。在南部，由于2004年以来全市94.4％的建设用地都用在了这里，加上以共建园区的方式对原有土地资源的整合，形成了打破原有村域、镇域局限、整个南部一盘棋发展工业的新格局，使得这块区位优势本来就非常突出的黄金宝地及时抓住了广州汽车工业大发展的重大机遇，吸引了一大批效益高、污染低、竞争力强的企业进驻，形成了汽车、摩托车和服装工业三大支柱产业集聚发展的新态势。

　　以汽车工业为例，2004年，广州本田汽车落户增城，该市以此为契机，规划建设了22平方公里的汽车产业基地，发展与整车相配套的汽车零部件产业，构建广州东部汽车产业城。短短3年就取得了巨大的成果：2005年，全市汽车工业产值仅2.8亿元，去年，这一数据更新为170.56亿元。

　　南部工业的急剧发展，加上增城周边的广州黄埔区、广州开发区和东莞北部镇区等工业密集区，为增城市特别是中部城市经济圈生活服务业、生产服务业的大发展提供了巨大的市场需求，而中部地区作为广州城市东部副中心的定位，也使中部及时地腾出足够的空间和资源大力发展现代服务业，提升城市功能。服务业、人口、资金加速向中心城区集聚，是增城市短短8年间城市化率劲增26个百分点的根本动力。

　　与此同时，北部山区都市农业和生态旅游集群发展的势头也已初步显现，目前，增城已有市级以上农业龙头企业7家，50个农业企业或基地获得无公害农产品产地认证。白水寨风景名胜区已成为广东省内新旅游热点之一，去年接待游客60万人次，带动全市接待游客超过300万人次，比上年增长50％。

　　三大圈层良性互动协调发展

　　三大圈层错位发展、集聚发展，已经初步出现了圈层间的良性互动效应，并以此为引爆点，推动增城全面协调发展。

　　“三圈”良性互动推动区域协调发展。南部发展工业为中部提供大量的财富和就业岗位，营造创业环境。中部为南部营造一流的生活环境，使城市价值不断提升，产业、人口集聚能力不断增强，大大提高了增城的城市化水平，也为北部生态旅游提供载体。北部为中、南部营造一流的生态环境，供应优质的水源和清新的空气，创造生态反哺工业的良好效应，使中、南部的经济发展环境更具有竞争力。

　　成功背后有创新机制保障

　　四大措施力保主体功能分区发展

　　“占全市一半土地面积的北部地区不发展工业？怎么可能推行下去？！”

　　几年前，当增城谋划推行主体功能分区规划的大动作时，部分干部群众觉得难以实施。

　　即使是今天，不了解内情的人听到增城这一创新举措时，也觉得难以置信。

　　“北部不给发展工业，财政如何运作？”

　　“北部不给发展工业，政绩如何考核？”

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　　的确，这些问题不解决，主体功能分区规划就将是一个纸上蓝图。

　　所幸的是，在谋求科学发展找到突破口、实行主体功能分区的同时，增城已探索并制定了一系列“破”与“立”的发展思路与机制。从资源配置、利益补偿、绩效考核等方面着手，建立起促进各主体功能区经济发展与人口、资源、环境相协调的制度安排，以确保主体功能区的建设落到实处。

　　组织保证机制功能区管理选配对口专业干部

　　功能分区的要义在于因地制宜，相应地，在用人上也要因材使用。

　　在主体功能区规划建设过程中，增城注重结合主体功能区的不同定位，科学选配各镇街班子，统筹调配专业对口干部。在南部和中部镇街班子中侧重配备工商管理和城市规划等专业的干部，在北部3镇班子中侧重配备了接受过旅游专业、农学类专业高等院校教育的干部，这样，为推动南、中、北三大经济圈的形成和科学协调发展打下了组织基础。

　　资源配置机制财政、土地资源投向有的放矢

　　根据各主体功能区的定位，增城在财政投向、土地资源等方面对各功能区亦实行有针对性的配置。

　　土地资源配置方面，工业建设用地向南部集中，推动工业产业集聚发展。农田保护区和生态保护区则向北部集中，促进都市农业和生态旅游业集聚发展。对属于重点开发的南部地区实行用地的倾斜，2004年以来，增城新增用地南部三镇占了94.4％，促进南部加强工业基础建设，增强吸纳产业转移的承载力。

　　财政投向方面进行分类投入，南部重点投向工业基地以及与工业发展相配套的基础设施建设，提升工业承载能力；中部重点投向城市配套设施和公共服务设施建设，营造一流的创业和安居环境；北部则重点投向农村基础设施以及生态环境保护和建设。

　　生态补偿机制推进功能区协调发展

　　按照主体功能定位，北部地区禁止发展工业，造成了较大的财政缺口，带来区域财力的不平衡性问题，影响了北部山区镇的政府正常运作和社会事业建设推进。为有效解决这一问题，增城建立了相应的利益补偿机制，着力保护好北部生态，从根本上消除北部盲目开发的利益驱动。

　　首先是实行财政转移支付。从2002年开始，增城每年从南部工业镇税收超收返还额中提取10％给北部山区镇，每个镇每年补贴不少于300万元，2006年这一数字增加到了1000万元，使得北部山区政府正常运作和当地干部收入不低于全市整体水平得以保障。

　　其次是设立北部山区专项发展资金。从2006年开始，增城市财政每年拿出3000万用于反哺北部山镇，北部山镇税收市级留成部分也全部返还，用于当地发展。

　　此外，还建立了对生态公益林的补偿机制，并逐年提高补贴标准。去年增城市财政安排用于生态保护和建设的资金达1677万元。去年为进一步提高山区农民保护和建设生态的积极性，每亩地补偿标准提高到了21元。

　　创新绩效和政绩考核机制差异化政绩考核

　　在制定科学的政绩考核机制方面，增城亦进行积极的尝试。根据不同主体功能区的定位，制定了有针对性的绩效评价和政绩考核制度。比如，在经济发展方面，北部镇只考核农业和服务业产值，不考核工业，而南部侧重考核工业总产值，中部侧重考核现代服务业和城镇功能配套能力。具体来说，考核由工业总产值、服务业收入、农业总产值三部分构成，总分为150分，其中北部的服务业产值占50分、农业总产值分占100分。而南部和中部则是工业总产值占100分，农业总产值占50分。

　　组织保证机制、资源配置机制、生态补偿机制和创新的政绩考核机制四管齐下，确保了增城的主体功能区规划卓有成效地推进。

　　记者观察

　　谋全局故能谋一域

　　7年前尚处于发展困境的增城，通过紧紧抓住主体功能区建设这一牛鼻子，初步闯出一条经济发展与生态建设良性互动、区域、城乡协调发展的新路。其成功探索的奥秘何在？

　　启示之一，不谋全局者不足以谋一域。上世纪80年代形成的“村村点火、镇镇冒烟”的小而全、拼资源的旧发展模式，是造成包括增城在内的珠三角经济与环境发展不协调的关键。增城之所以能迅速地从旧发展模式的桎梏下解放出来，主要得益于“跳出增城看增城”，从而制定了科学的主体功能分区规划，找准了发展定位。

　　具体来说，增城南部工业规模和产业层次之所以有一个大的跃升，关键在于增城主动将南部纳入了珠江东岸广莞深工业黄金走廊去做整体谋划，成功承接了具有国际水平的广州汽车产业的扩散效应。增城中部城市圈的崛起，则在于增城人敏锐发现了与本市相邻的广州黄埔区、萝岗区和东莞北部都以发展工业为主、生活和生产服务业没有大的发展空间的空档，从而与上述几地实现了错位发展、良性互动；增城北部生态旅游圈和都市农业基地的崭露头角，则在于增城人放眼珠三角，认识到了北部山区是珠三角难得的翡翠绿洲和后花园，一小时车程范围内拥有数千万城市人口，发展都市农业和生态旅游业的市场潜力难以估量！

　　启示之二，不谋长远难以谋当前。增城之所以能逐步转入良性发展的轨道，很重要一条在于他们坚持立足当前、谋划长远。下大本钱狠抓教育即是一例。近几年，增城千方百计筹资30亿元投入到教育事业，使全市高等教育毛入学率由2000年的4.84％剧增至2006年的26.18％，使全市大部分农村剩余劳动力都接受了不同程度的技能培训，这一举措对提升增城长远的综合竞争力的作用不言而喻，中短期也收到显著成效：几年来，全市13.9万农村剩余劳动力被转移出去，既有力地拉动了农民大幅增收，提高农民素质，又为农村转移农民、减少农民、富裕农民找到了新路，同时也保障了南部发展工业、中部发展现代服务业的劳动力供给。

　　启示之三，统筹兼顾才能协调发展。增城以主体功能区规划建设为突破口推动科学发展的最大特色，就在于以区域协调发展带动了一、二、三产业协调发展，促进了城乡统筹发展、促进了经济发展与生态建设良性互动的作用，很有点“一转百转，一通百通”的味道。县域经济科学发展的增城模式昭示了这样一个真理：落实科学发展观是一个系统工程，但要启动这个系统工程，最重要的是找准一个突破口。

　　启示之四，一个区域要真正落实科学发展观，推动科学发展，必须大胆解放思想，推动体制机制创新。

　　增城近几年的发展，最大的思想解放就是打破了过去20多年形成的根深蒂固的“工业化就要办工业项目，而且是每个市、每个县、每个镇甚至每个村都要办工业项目”的惯性思维。这种惯性思维，是“村村点火、镇镇冒烟”发展模式的思想总根源，也是导致各地走上拼资源、拼土地、拼劳动力的粗放型发展的理论根子。可想而知，当新世纪之初，增城市委、市政府提出占全市一半土地面积的北部山区不发展工业的规划方向时，不理解、不支持甚至强烈反对的声音是多么的强劲，“不许发展工业，那不就是不让我们发展吗？！”曾经有北部的干部质疑道。五六年过去了，“三大圈层”发展取得的显著成效，让干部群众从怀疑到半信半疑到坚定不移，大家心悦诚服：“幸好有了三个经济圈的思路，不然大家会捆在一起死。”

　　思想解放能够真正贯彻下去，最关键的还在于增城配套进行了体制机制的创新：比如，差异化的政绩考核方法遏止了不顾条件盲目发展的冲动；对北部山区的利益补偿机制，从根本上消除了北部盲目开发的利益驱动；着于向提供各区域、城乡均等化公共服务的公共财政体制体现了效率与公平兼顾的施政原则，大大减少了改革的阻力。

　　启示之五，科学决策是实现科学发展的前提。近些年，增城市之所以初步闯出一条科学发展的新路，关键在于做到了科学决策，而科学决策主要体现为认真抓好“三划”(超前策划、科学规划、有重点有计划)，严格把好“三关”(规划关、环保关、安全生产关)，在规划中又努力做到“三个结合”和“三师而行”。“三个结合”即“群众的呼声、领导的思路、专家的意见”相结合。“三师而行”即在决策中要依靠“经济师”对重大决策项目的经济效益进行评估，依靠“工程师”对技术可行性进行分析，依靠“律师”来为政府参与经济活动提供法律服务，确保依法行政。

　　本报记者　邓红辉　陶达嫔　陈清浩

　　图：

　　图为广州本田增城工厂的总装厂，是增城南部先进制造业产业圈的代表性项目。　资料图片