秋风：城管不废，“鹰性”难除

　　秋风：城管不废，“鹰性”难除

　　上一期，本报以“城管能否取缔”为题采访了部分法学学者，尽管学者对城管体制的缺陷直言不讳，不过他们仍认为城管不宜取消。1月20日，全国城管局长联席会议举行，齐声谴责城管暴力，试图以“鸽派”城管取代“鹰派”城管，重建城管合法性。

　　秋风

　　独立学者，现居北京。主要从事古典自由主义理论与奥地利学派经济学的译介、研究。

　　城管制度带病出生、带病壮大

　　城管自出生起，其合法性就是相当可疑的。政府如果明智，恐怕应当严肃地考虑是否废除城管制度。城管机构本身、其执法、处罚的权力等多方面都存在法律上的疑点：

　　第一，就性质而言，城管制度是把原来分散于不同部门的行政处罚权集中于城管部门，据说这样可以提高执法效率。问题是，这种集中是否合法？法治的常识是，除非修订法律，不可随意变更权力的归属。地方政府通过地方法规、甚至仅仅以红头文件方式，即将其集中于城管部门，似有蔑视法律之嫌。

　　第二，更为严重的是，行政权力归属的改变属于宪法层面的问题，因而，城管集中这些权力，把一个宪法层面的问题当成政策问题。而这就决定了城管集中执法、处罚的权力本身是大有疑问的。

　　第三，各地城管的执法资格是可疑的。《行政处罚法》原则规定，“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”，不过又规定，经过授权，一个行政机关可以行使另一个行政机关的行政处罚权。但是，城管部门是否属于法律所说的“行政机关”？

　　第四，更进一步，各地为城管出台的红头文件，经常超越《立法法》及《行政处罚法》划定的边界，授予其非分的权力。比如，有些地方规定，城管可以强制拆除当事人的违法建筑。但此权显然只能由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行，城管是无权自行执行的。

　　第五，在具体执法过程中，城管大量采用现场即时执法形态，随意收取罚款，随意限制民众人身自由，随意没收民众财产，甚至故意毁坏民众财产。

　　城管制度之所以能够带病出生、并且带病壮大，与地方政府的城市管理模式有很大关系。

　　城管制度形成于20世纪90年代中期，彼时城市化进程明显加快，地方官员也开始进行以经济增长和城市建设为主要指标的政绩竞争。地方官员为了升迁，争相创造让上级看得见的政绩。为此，首先，政府谋求扩大资源的支配权，比如抢占农民土地。其次，政府需要控制城市人口，让外来人口为本地创造产值，但绝不让其分享福利，因而，必须定期驱赶外地人。最后，官员也需要维持城市的壮观、优美，为此，需要驱逐小摊贩、拆除所谓的违章建筑等等。

　　城市官员显然需要执行这些任务的力量，但现有的机构不能很好地贯彻官员们的这种意志。假如为了维持城市秩序，城市官员完全可以依赖警察。但官员们发现，警察执法，不论有多大问题，毕竟还要面临较为严格的程序限制，要接受外部的司法监督。另一方面，本来各个行政部门都有执法权，但城市官员发现，这些分散的权力不便于进行运动式执法。那些坐惯了办公室的国家机关工作人员，也无心上街执法。

　　于是，城市政府开始创设城管。它是非正规的，权力是模糊的，人员是混杂的，也根本没有什么执法程序。而这些特征，正合城市官员之意。因为没有法律界定，地方政府可以随意向你授权。因为没有相关程序控制，地方官员可以方便地让城管执行自己心血来潮的意志。

　　很快，城管就成为城市的全能警察、全权警察。它的管理权限无所不包，且可以根据城市官员的意志随意变更，其执法方式也完全由领导人的态度来决定。为了执行领导人的意志，城管可以采取任何非常措施。正因为这样，城管得到城市官员的倚重，反过来，因为直接服务于领导，所以，城管在执法过程中也趋向于不加节制。城管之所以粗暴、野蛮执法，因为有城官不受约束的权力支撑。

　　城管让城官多了一个可以随意支配的工具，但是，城市秩序恐怕并未因此有多大改善，相反，城市治理倒有一种劣质化趋势。当今大小城市的一大景观就是城管在城市的大街小巷横冲直撞。城管利用其广泛的处罚权，把权钱交易的病毒传播到社会最底层。城管粗暴、野蛮执法，引发规模不等的暴力冲突，刺激整个社会的戾气发酵、升腾。城管定期驱逐外来人口，在城市第二代移民心中播下怨恨的种子。

　　凡此种种作为，恶化了城市的精神生态，为城市健全秩序的生成制造了最严重的障碍。城管维持了某种表面的秩序，但却在摧毁社会的基础性秩序，摧毁人们对法律、对权力的尊重。但是，城市官员根本不去考虑这些长期而严重的后果，因为他们的任期普遍很短，只要创造出好看的政绩，立刻就可高升。因此，他们追求的是立竿见影的政绩和面子，必然倾向于依赖权力缺乏清晰界定的城管，并滥用其权力，透支城市的未来。

　　只是，生活于城市的民众、关注城市化进程的学界、关注国民长远利益的中央政府，恐怕不能不对城管制度本身的合理性，进行深思。

　　废除城管制度，寻找善治之道

　　城市政府当然不愿意取消城管制度。有意思的是，即便是关心民众权利及底层民生的学者，似乎也不敢声言废除城管。问问普通民众，即便对城管啧有烦言，但问问他们是否支持城管，他们也会忧郁。人们担心：假如取消了城管，城市岂不乱套？

　　事情当然不会如此。即便现在立刻废除城管，天也塌不下来。城管目前所享有的大部分执法、处罚权，法律其实是授予其他部门的，城管的实质是集中这些权力。因而，废除城管，这些权力依然可以由本就享有授权的部门行使。而且，这样做是回归法律的正道，因为相关执法、处罚权本来就归这些部门，而不归城管。

　　更重要的是，权力如此复归，似有利于保障民众权益。政府设立城管、集中执法、处罚的目的，是为了提高执法、处罚的效率。但是，在权力未被清晰界定、未受有效约束的前提下，执法、处罚的高效率难成民众之福，倒是意味着制造祸害的高效率。各部门分散执法、处罚，行政效率固然低一些，但民众或可生活在稍微宽和一些的社会环境中。

　　另一方面，即便有些执法、处罚权是专门为城管而新设立的，这些权力也可以授予正规警察接手行使。相比城管，警察机关的内部约束机制相对健全，警察的活动也会受到司法监督。因此，由警察行使某些权力，比城管行使更有利于民众的权益。

　　当然，政府如果明智到废除城管的地步，那也一定愿意采取一种宽和的治理策略，在城市管理中，更大程度地尊重民众的谋生权利及经营自由，尊重民众的迁徙自由和财产权。假如确实如此，那城管所做的很多事情就根本不用再去做。

　　在宽和治理的城市，自治将会获得发育空间。依赖民众的广泛参与，尤其是依赖地方各路精英的组织，就足以有效地维持城市和平的交易、合作秩序。比如，社区、企业、商户可以组织自治，维持正常的商业、社会、生活秩序。自治性的商会完全可以组织管理小商贩。这些自治性组织也可以借助自己的自治资源，参与维持城市的公共秩序。宗教、公益、慈善等社会组织可以为外来人口提供必要的公共服务，也可以将某些不在正规社会秩序内的人员组织起来，并引导其从事正当的商业活动。实际上，在20世纪初，很多市镇、包括大城市，就是由这些自治性组织合作管理的，那些城市与今天的城市一样充满流动人口。

　　城市治理，自治为本。惟此能够实现个人自由、社会繁荣与公共秩序的平衡。城市管理当局过分迷恋权力，尤其是迷恋不受约束的权力，必然诱导城市弥漫戾气，反而抽空尊重个人自由的公共秩序的根基。以城市自治为基础，辅之以受到法律较严格约束的警察、司法机构和行政执法机构，城市社会大体上就会井然有序，以容易滥用的强制权为依托的城管岂非多余？

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