莫于川
新闻背景
近日，湖南省委副书记、省长周强在长沙主持召开了《湖南省行政程序规定(草案)》(简称《规定》)专家咨询论证会，应松年、江必新、青锋、于安、莫于川、薛刚凌、王万华等国内行政法学权威专家参加了论证会，并纷纷提出了建设性的意见。
据悉，湖南这种为行政程序统一立法的做法在全国尚属首次。
湖南欲对行政程序进行地方立法的消息受到了各方的广泛关注，这是因为湖南率先为行政程序统一立法，对于我国的行政法制具有积极的创新示范意义。
当代的行政管理、行政法制是非常复杂的系统工程，不能再像过去那样单纯依赖事后救济来纠正偏差，必须转变为对行政行为事前、事中也通过行政程序制度来约束其行使，使得行政管理的全过程都受到法律规范的有效约束，避免和减少行政偏差、行政伤害和社会成本。对此，十七大报告明确指出，要健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。而湖南这次率先在全国制定《规定》，其实正是贯彻十七大精神、深化行政体制改革、全面推进依法行政的具体体现。
从整体上来看，湖南率先在全国制定《规定》，本身正是近年来陷于滞缓状态的我国行政程序立法进程的重大突破。改革开放以来，我们在克服法律虚无主义之后，重实体法、轻程序法的问题逐渐显现出来，行政程序违法现象严重、影响恶劣、教训深刻，亟需增强程序法治意识，包括增强行政公开意识和行政证据意识，要求行政机关及其工作人员依照法定的、正当的管理方式、步骤、顺序、期限等方面的行政程序来实施行政管理。但已列入立法规划的行政程序法制定工作由于种种原因近年来搁置下来进展不大，打算推出行政程序立法的某些地方政府也由于种种原因裹足不前，许多有识之士对此非常着急。在深化改革开放的新时期，对于那些方向正确、符合实际、能有共识的事情，理应下决心尽快去做。因此，湖南省政府这次下决心和力气及时推出《规定》，也就充分体现了改革探索者的勇气和决心，令人敬佩。
同时，湖南省政府在制定《规定》的实践中，看准了就做，创新点很多，创新方向符合法治发展的世界潮流和我国实际，体现了在总结经验、深化改革的关键时期积极探索创新的精神，主要表现为两个方面：
一是《规定》中确立了一系列新理念，以推动人们的观念更新。例如强调了参与行政、合作行政、行政服务、行政公开、行政效能的观念和原则，这体现了行政法-政治分析、行政法-经济分析、行政法-文化分析、行政法-社会分析等当代行政法治理论的基本理念和高度要求，非常难能可贵。二是《规定》中确立了一系列新机制，以促进行政法制创新。例如构建了重大行政决策机制、临机决断机制、裁量基准制度、多元化的争议解决机制、联系会议制度、行政协助制度、期限分解制度、监督评估制度，以及规范性文件的登记、失效、检索、评估制度。这些新的理念和制度，已经在抗击冰雪灾害的危机应对实践中加以运用并尝到甜头。例如他们采取的信息公开、行政指导、参与行政、合作行政、危机应对、临机决断等方面的积极举措，就大大促进和保障了湖南省抗击冰雪灾害的斗争取得显著成效。
而且，《规定》的制定也体现了我国行政法制发展的新进展、新方向。随着行政管理和行政法制的发展，代表现代行政管理、行政法制发展方向的，体现以人为本、柔性管理的，但现行法律规范体系又非常薄弱甚至阙如的非强制性行政管理行为方式，例如行政合同、行政指导、行政调解、行政裁决等等，在行政实务中运用得越来越广泛且效果显著，但在某些地方、某些方面也存在不了解、不敢用、不合法、不适当、不规范、成本高、效率低、效果差等问题，亟需加以改进。而从完善程序法律规范入手，无疑是有效的路径。《规定》对非强制行为方式及其程序设置了专门章节加以约束，这就有助于法治化地解决这些长期疑难的薄弱环节。可以说，这正是近年来我国行政法制建设的一个重大创新点和行政立法亮点。
30年的改革实践证明，政治智慧和创新源泉主要在地方、在基层、在民众之中。我们在经济、社会、文化等领域的行政管理事务方面，在法定权限和程序的制度框架之内，由地方局部试点积累经验加以完善再到全国范围予以推行，可以说是法律制度创新的最佳路径选择。在当下各方面矛盾突出、政治与行政革新举措不断推出并时常引发争议的社会转型期更应坚持这项原则。对此，我们要以法治的眼光和冷静、宽容的态度，来对待湖南这种在法治框架内发挥地方主动性、积极性和创造性的制度创新精神。
放眼当今世界，尚处于行政程序立法的世界潮流第三波进程之中，在合法性、民主性、科学性、透明性、便民性、可行性、效率性、规范性、创新性等方面都富有特点的《规定》出台并在拥有七千万人口的中部大省湖南施行之后，将会受到各界的高度关注，将会大大有助于建设服务型政府、高效能政府、阳光政府、法治政府，其经验值得其他省市学习借鉴，形成普遍做法和更多经验后将会推动我国行政程序法的早日出台。
作者系中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任、中国行政法研究所所长
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