关于我国开征环境税的建议

　　关于我国开征环境税的建议

　　提案人：中国农工民主党中央委员会

　　“十七大”报告提出要“实行有利于科学发展的财税制度”。《国务院节能减排综合性工作方案》明确提出要“研究开征环境税”。我们认为，在当前我国严峻的环境形势下，开征环境税势在必行。

　　一、开征环境税的必要性

　　1．应对严峻环境形势迫切需要税收政策支持

　　党中央、国务院高度重视环境保护和节能减排工作，采取了一系列重大政策措施，经过各地区、各部门共同努力，污染减排工作成效开始显现，但是环境形势严峻的状况仍然没有改变。2006年国家环境监测网实际监测的745 个地表水监测断面中，有28%属于劣Ⅴ类水质的断面， 559 个监测城市中，51 个城市空气质量劣于三级标准。环境形势严峻是由于经济发展的资源环境代价过大引起的。根据《中国环境经济核算报告2005》核算结果，2005年根据污染损失法核算的环境退化成本5787.9亿元，占地区合计GDP的20.93％，比上年增加669.6亿元，增长13.1％。由于目前缺乏解决资源环境代价过大的机制，经济增长的资源环境成本没有很好地解决，加剧了生态环境恶化，需要创新政策机制来改善。

　　2．完成节能减排任务迫切需要税收政策调节

　　国家“十一五”规划提出单位GDP能耗降低20％、主要污染物排放总量减少10％的约束性指标。两年来，在各地区、各部门共同努力下，节能减排取得积极成效。2007年前三季度，单位国内生产总值能耗同比下降幅度超过去年，二氧化硫和化学需氧量的排放总量首次实现双双下降。但是，节能减排的形势依然相当严峻。经济的快速增长给主要污染物减排带来了巨大的压力，不少地区重化工业建设的势头仍然非常强劲，高耗能、高污染行业过快增长势头仍没有得到根本遏制。从根本上说，很多地方通过增加GDP来增加税收，就需要上项目，尚未形成遏制粗放增长的税收调节机制。面临节能减排攻坚战、持久战，必须进一步强化激励和约束机制，加快出台和实施有利于节能减排的税收等政策。

　　3．建立合理价格形成机制需要反映环境成本的税收政策

　　现行价格形成机制，主要考虑产品的生产成本，没有将环境资源等外部成本“内在化”，无法改变生产者、消费者破坏环境的行为，无法激励环境治理，不能真实反映经济增长的资源环境代价。因为国内市场需求旺盛，国际市场能源、原材料价格持续上涨，资源环境成本没有充分体现，所以高耗能行业加快增长的内在动力仍很强烈。现行的价格机制，导致了生产污染性产品的国际资本，纷纷流入我国，既逃避本国税负，又转移污染，加剧了我国的环境恶化。

　　4．现行税制结构有必要在促进环保方面进行调整

　　我国现行税收政策初步体现了保护环境、限制污染的政策导向，与环保收费、财政补贴、环保专用资金等财政手段一起，在治理或减轻污染、加强环境保护、促进社会经济可持续发展方面发挥了积极作用。但现行税种缺少针对污染、破坏环境的行为或产品课征的专门性税种，即环境税。它的缺位既限制了税收对污染、破坏环境行为的调控力度，也难以形成专门用于环境保护的税收收入来源。有关环境保护的税收优惠措施的形式还比较单一，主要限于减税和免税，这种“减法”方式，不仅加重了主体税收的负担，而且由于调节面窄，力度不够，成效也不显著。总体上看，现行税收政策对调控企业和个人环境行为的作用有限。

　　5．现行的排污收费制度亟待改革

　　排污收费制度是我国环境管理的一项基本制度，实施20多年来，对促进企事业单位加强经营管理、节约和综合利用资源、治理污染、控制环境恶化的趋势，提高国家环境保护监督管理能力发挥了重要的作用。但从实践情况看，现行排污收费制度仍存在一些问题： 一是缺乏强制性，难以征收到位，协商收费是普遍现象。排污收费不具备完全的强制性，加之收费过程中地方保护主义严重，容易出现地方政府为扩大招商引资或出于其他动机而忽视环境保护、降低环境收费项目征收标准甚至随意减免的现象。二是收费工作影响环境执法。环保部门没有专门的征收队伍，执法和排污费的征收属于同一部门，大量收费工作影响正常的环境监督与执法。三是资金使用效率低。由于对使用通过排污收费筹集的环保资金，缺乏有效的预算约束机制和监督考评制度，资金挪用现象突出，资金使用效率低下。有些收费项目的资金并没有真正用于环境保护，而是经常被用于征收部门的“自身建设”。这种“只收费，不治理”现象，严重偏离了政策制定的目标。

　　二、开征环境税的可行性

　　建立我国环境税收制度，要着力于进一步优化现行税制，充分发挥税收对环境保护的积极引导作用，利用减免税收优惠政策，继续鼓励企业治理和综合利用三废，减排节能；更重要的是，将主要的税收目标定位为控制污染，促进环境保护，实行“加法”征收，建立专门的环境税，对排污严重，破坏环境严重的课以重税，使环境污染外部成本内在化。从以下几个方面看，开征环境税具备了基本可行的条件：

　　1．国外环境税的成功经验值得借鉴

　　环境税作为一种有效的环境经济手段，在发达国家，特别是OECD国家得到大量应用并取得良好效果。发达国家，尤其是OECD国家，根据污染者付费原则，从纠正市场失灵和调节经济人行为考虑，引入税收政策控制二氧化硫、二氧化碳、氮氧化物等排放和包装材料、电池等产品的消费，开征了二氧化硫税、二氧化碳税、氮氧化物税和电池税。通过引入环境税，不仅可以控制污染排放和改变消费者行为，而且还可以为污染控制筹集资金，同时为税制改革提供方向和创造机会，即对污染征税，对个人收入减税，提高社会福利等。借鉴国际经验，在我国开征独立的环境税，具有很强的可行性。

　　2．排污收费制度施行为开征环境税奠定了基础

　　通过多年的实施和改革，我国排污收费制度已经建立了一套比较完善的征管体系，包括收费对象、征收范围、计费标准、征收环节等，为我国开征环境税积累了经验。我国开征环境税，可以在排污收费基础上，按照税收的模式进行改革，适度扩大其征收范围，提高征收标准，并纳入税收制度体系，拓宽其调节领域，增强调节力度，增加课征的“刚性”。

　　3．税收政策调整为开征环境税提供契机和空间

　　1994年开始的财税改革取得了成功，已经基本建立适合于市场经济的税制。目前的改革重点正在转向地方税收体系的改革以及费税改革。这对引进环境税来说是一个良好的契机。同时，目前进行的税制调整为开征环境税提供了空间。所得税改革减少税收收入近千亿，增值税转型在一定程度上减轻了企业税收负担，增加引入新税种的可接受性，为环境税的引入提供征税空间。

　　4．经济实力增强为开征环境税提供物质基础

　　虽然环境不会随着经济的发展自动改善，但是经济的增长为实施环境政策奠定了基础，使增加环保投入成为可能；生活水平的提高，也增强了经济承受能力。

　　5．开征环境税的外部环境比较成熟

　　社会主义市场经济体制的建立和完善，要求更多地运用税收手段来规范市场主体行为。开征环境税顺应了这一要求。随着我国经济不断发展，国民生产水平日益提高，对环境要求越来越严，公众的环境意识逐渐增强，参与环境保护的程度普遍有了明显提高。现有的税收征管系统为环境税的征收提供了经办机构和能力保障。湖北等省实行了税务部门代征排污费的改革。同时，随着环境保护部门能力的加强，环保部门还可以提供技术上的支持。

　　综上所述，在我国开征环境税，既是必要的，也是可行的。