法律视点:“红头文件”可诉是法治的进步

　　媒体载，最高人民法院副院长奚晓明日前表示，最高院正在力推将《行政诉讼法》的修改纳入即将公布的十一届人大立法规划，其修改方向为“从制度上排除干扰行政审判的各种因素，完善行政诉讼程序”。修订完成后，“规章以下规范性文件”包括“红头文件”这一抽象行政行为也可成为行政诉讼案件的被告。

　　“红头文件”有望成为“被告”的消息传开后，引发了社会各界的广泛讨论：一些地方“红头文件”对公民的权益时有侵犯，允许对其提起行政诉讼势在必行；一些人建议，检察机关应承担起行政公益诉讼的责任，代表国家维护公民的合法权益；一些人担忧，在法院财政归属同级政府管理的体制下，法院对“红头文件”进行司法审查，并作出公平判决的难度较大……

　　18年前，我国《行政诉讼法》正式实施，昭示了政府推进依法行政的意识和决心，也拉开了“民告官”制度的序幕。18年来，我国行政审判领域不断拓宽，案件类型不断增加，依法行政的理念逐步深入民心。然而，由于行政机关管理社会生活的强势地位以及可能对司法审判带来的不同程度影响，“民告官”的道路有时并不那么顺畅。

　　同时，行政法律制度本身存在的问题也引起了学界和社会公众的普遍关注和质疑，抽象行政行为不可诉便是焦点之一。

　　在行政法领域，行政机关的行政行为分为具体行政行为与抽象行政行为两类。具体行政行为指在行政管理过程中，针对特定人或事采取具体措施的行为，即执法行为；而抽象行政行为指以不特定的人或事为管理对象，制定具有普遍约束力的规范性文件的行为，如制定行政法规、规章和其它行政“红头文件”等，乃人们常说的立法行为。

　　按照现行法律，公民只能对具体行政行为提起诉讼，而对行政机关出台的文件、规定等抽象行政行为只能通过其他途径解决。也就是说，在《行政诉讼法》中，作为抽象行政行为的“红头文件”享有“司法豁免权”，不接受司法机关的监督和审查，公民只有遵守的义务，没有“异议”的权利。

　　近年来，人们对“红头文件”不可诉的法律规定颇有微词，不仅源于一些文件自身内容的不尽合理合法，更因为一些人为这些文件的适用付出了各种权益代价。

　　“"红头文件"的一个奇特现象是有生无死、长生不老。”某市政府法制办有关负责人曾这样直言。如面对48年前的《防暑降温措施暂行条例》和1951年实施的《火车与其他车辆碰撞和铁路路外人员伤亡事故处理暂行规定》等“高龄”暂行文件，我们无力辩驳。因为，前者“夏季露天作业工人和农民，应使用宽边草帽或斗笠和白色宽大的服装”以及后者“给予死者火化费或安葬费150元，并一次性给予困难补助费150元、粮票若干”的规定，已经无法保障劳动者及受害人的合法权益。

　　2006年，湖北汉川市政府办公室发出一纸“红头文件”———全市公务招待皆要用“小糊涂仙”系列酒；为吸引投资，河南沁阳市曾出台5个“红头文件”，给予投资5000万元以上的外地客商在本地开车违法不罚款、娱乐场所消费不接受检查等12项优厚待遇……为谋取部门和地方利益，一些行政机关甚至将具有违法、垄断、乱收费、乱摊派等内容引入“红头文件”，全然不顾正常的市场竞争和社会生活秩序。

　　由于“红头文件”在法律上不容置疑，每一个权益受其侵犯的公民，只能就由此发生的具体行政行为单独提起诉讼，加之判例不是我国的法律审判制度，法院对“张三”的裁判并不对“李四”的同类行为发生法律效力。随之而来的便是各地法院的重复审查、审判导致的司法资源浪费。

　　据统计，行政管理中对社会发生效力的文件，85％是各级政府的“红头文件”。可见，“红头文件”涉及了社会生活的各个领域，对公民的诸多权益产生着深刻影响。由于适用对象的普遍性和适用时间的连续性，违法的“红头文件”这一抽象行政行为侵害的往往是某一类人的权益甚至是社会公共利益，从这个意义上来说，它比任何针对个体的具体行政行为都更具危害性。

　　更严重的是，如果“红头文件”从出台到适用，直至废除的整个过程中，均缺乏制衡和司法审查，那么，某个官员拍拍脑袋就能决定“红头文件”新鲜出炉，并无需承担由此可能造成的任何责任的现象，就不可能得到有效解决。这不是行政管理的常态，也不是法治的常态。

　　“红头文件”可诉是法治的进步，同时也对各级政府提出了更高的要求。可以相信的是，当一个文件出台之时，制定者会比以往任何时候都更多地考虑这样的问题：它合理吗？合法吗？