冰冻雨雪灾害折射我国危机管理之痛
■余潇枫 李 佳
在政府、民众和社会各界的共同努力下，一场大范围雪灾正逐渐退去。电网中断、火车停运、机场关闭、房室倒塌、电煤紧缺、农田受灾、企业停产、通信停止、高速公路封道、大量旅客滞留……中国又一次面临了继1998年特大洪水、2003年SARS之后的全国性灾害，而这次冰雪灾害更是同春运高峰相叠加而引发了一系列不良连锁反应。
当然，立足危机治理的全过程，全面的反思需要政府、民众、媒体以及社会各界的全面观照和共同努力。但至少，本次雪灾带来的反思中有以下几个关键词必须重视。
复合型灾害
笔者认为，伴随着中国庞大的经济规模以及社会、经济的转型，自然性危机正越来越多地与人为性危机（或社会问题）相交合而引发对社会安全以及人的安全的危害，它直接影响到经济、政治、文化、生态等众多安全领域和其他领域的诸多方面，将促成一种可称之为“复合型灾害”的形成。
以此次雪灾为例，冰雪交加造成电网事故的大面积发生，停电停运造成外出务工者返乡的大量滞阻……表面看来，是春运恰逢暴风雪，电厂储备煤短缺又遭遇煤炭生产、运输的瓶颈，南方高压输电线铁塔的设计未考虑到如此大规模的暴雪天气，南方缺少清除积雪的经验、缺乏破除冻冰的设备等等。与此同时，若不是现代工业对大规模廉价劳动力流动的需求、城乡户籍制度的壁垒、“城市化”进程中延缓和躁进的并存，就不会有人类历史上如此大规模的人口迁移；若不是政府在煤炭和电力行业的生产及定价中的指导和调控失当，电煤储备也不会低到如此水平。所以，这已经不是一般的“天灾”，也不是一般的“人祸”，而是一种“复合型灾害”。显然，“复合型灾害”的破坏力远远大于一般的自然灾害。正如民政部救灾救济司司长王振耀在接受媒体采访时说：“这次雪灾的复杂程度超过了1998年的抗洪和一般性的自然灾害，因为它束缚了救灾的机动能力—抗洪能调动百万大军，而现在飞机不能起飞前去救援。”
危机常态化
SARS以来，危机常态化已经成为整个社会良性运行的先行理念。但是，像今年这样的重大雪灾，却出于我们的日常意识之外。正当我们从“发展就是硬道理”向“科学发展观”转变之时，一场突如其来的雪灾把GDP增长掩盖着的工业化、现代化风险以一种让人“惊惶失措”的样态展现了出来。
转型期的中国已进入危机频发期,危机趋于常态化。社会学家乌尔里希·贝克的风险社会理论已经不再是危言耸听。除了中西部省市，江苏、浙江等经济发达省份同样遭受了雪灾的洗礼，自然已经向我们昭示：发达不是风险的安全门，而是风险的催化剂。同时更需要正视的是：我们一路飙升的GDP中，不仅生产着风险，也分配着风险。只是，风险的分配不同于财富分配—“最贫穷者将受到最严酷的打击”—饥饿有阶级性，风险却具有全民性，无人可幸免。就像社会学家吉登斯所认为的：“危机常态化”蕴含着人类已处在自身所“制造”的“风险”之中。这种“制造的风险”已超越特定的时空界线，成为一种全球化的风险，同时它不断地在“制造”中“再制造”，成为一种扩散于世界之中的甚至超越了人们思考“本位”和“范围”的风险。这样的“高风险社会”必然要求人们重视“非传统安全”的维护。
非传统安全
危机常态化，必将危及国家的安全领域。随着环境问题、自然灾害、流行疾病等一系列威胁的凸显，安全的概念、主体、源头以及维护手段都发生了复杂的变化，政府和学界对安全的关注，也从之前只关注军事安全的“传统安全”开始转向包括自然灾害、公共危机、生态环境、经济金融等众多领域在内的“非传统安全”，之中列举的任何一者如果出现问题都有可能成为地区、国家乃至整个人类的安全大敌—这方面，SARS已经留下了不可磨灭的教训。
当下，非传统安全问题已经渗透到社会的各个层面，因此我们传统的安全观在许多方面需要予以修正，需要建立新的安全观和新的安全维护手段来应对危机、确保安全。在维护国家安全的同时，更多地要突现对“人的安全”与“社会安全”的关注，要突现对“全球安全”与“国家安全”相关性的重视。例如，军队职能要“传统安全维护”与“非传统安全维护”并行。传统眼光看来，军队职能主要是“抵御侵略”、“保家卫国”的传统安全维护，然而自冷战结束以来，军队更多地肩负起了非传统安全维护的责任。在我国，无论是98抗洪，还是本次雪灾，中国人民解放军与广大武警战士都冲在了抗灾第一线、危机应对第一线。非传统安全与传统安全的一大区别是维护安全的主体从单一的国家转变成包括国家以外的多元主体，所以不光是车队，也不是政府，一切社会组织、团体和民众同样需要有非传统安全的理念以及与之相应的新安全观。
冰雪之灾启示我们，中国还需要大大加强非传统安全的应对能力建设。
危机应急体系
天降大雪致灾，本身就是对国家各级应急机制和反应速度的考验。应该说，面对暴雪冰冻，中央政府应对果断，各地政府态度积极，采取了诸多有效举措，对于缓解暴雪造成的民众生活不便等起到了很好的作用。同时我们也看到SARS以来的制度化、公开化的处理方式得到了运行，看到了民众自发的社区服务、志愿服务在杭州等城市有了表现，我们的媒体报道也凸显了传统的危机报道正面处理的印记。
但我们也应客观地承认，在应对雪灾中还暴露出体制上与应对上的诸多问题，如预警系统的事实上失位、应急体制的严重不对位、应急物资储备的严重不足、应急协调机制的缺乏等。不少城市缺少应对暴雪等突发灾害的科学应急预案，有些城市从上到下都有防汛抗旱指挥部，但职能重点是洪水、干旱、地震、泥石流、火灾，而没有预防低温灾害的内容。对暴雪的到来，总体上缺少必要的心理和物质准备，部分城市连化雪用的工业用盐也储备不足。没有预警，没有提醒，没有防备，面对突如其来的雪冻灾害，特别是缺雪少冰的南方地区，显得有点手忙脚乱。民众在危机意识、救灾知识、自救方式、营救能力等方面也仍然十分薄弱，即使想主动抗灾但也缺乏基本的“能力”训练。
就像安东尼·吉登斯说的，使当代人们陷入安全困境的，并不是风险和威胁本身，更多的是制度对变化的反应迟钝。因此，当前中国在经济高速发展过程中，特别要依靠公共危机治理制度的全面建立来加强对社会风险的积极防范，当务之急是尽快建立健全灾害的预警和应急体系、危机的治理体系。
复旦大学刘建军在《建立安全社会：对中国的挑战》一文中特别指出：“对政府来说，应该将注意力转向公共安全制度建设，政府虽然无法营造绝对的安全，但能够建构越来越可靠的安全制度体系”。对于突发性灾害等公共危机的治理，需要的是“三角互动”治理模式，即政府、民众、媒体以及社会各界一致配合、共同参与，因此，危机应急和治理体系应该跳出目前的“强政府—弱社会”模式，而应将政府危机管理体系、民众危机自治体系、媒体危机报道体系等一并纳入其中。
国家基础设施
2008年奥运会的到来让我们已经拥有了世界一流的国家大剧院、举世瞩目的“鸟巢”和“水立方”，然而这次雪灾使我们明白：我们甚至还没有真正切实安全可靠的铁路网、真正切实安全可靠的电力网。我们还没有真正完善的密切关系社会民生的基础设施，更没有切实有效的应急后备系统和后勤体系。电网系统、交通运输、能源供给等在结构上和运行方式上存有诸多问题。这些都为我国应对“复合型灾害”提出了诸多警示。
比如，我国以大电网集中供电方式对各地进行供电，这一供电方式的最大问题便是供电的安全性与稳定性相对薄弱，在意外灾害中容易造成电网崩溃，因此改变大电网集中供电方式，实行冷热电联产技术为方向的“分布式供电”已成为能源系统建设的新目标。又如，广州火车站年年都有旅客大量滞留现象，这是因为除了珠三角与京九线，铁路的通道出口太少，远远不能适应人口频繁流动的形势，此次雪灾更是导致广州50多万旅客滞留。所以，基础设施建设要适应灾情应对，这为我们的基础设施建设提出了新要求。
生态文明建设
这次冰雪之灾，与地球生态环境的恶化有关。在非传统安全视域中，生态安全是一种本质性安全。生态危机表面上是一种自然现象，本质是一种人为结果，是工业化、全球化带来的负面结果的集中表现。
党的十七大已及时提出生态文明建设的新目标：“基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式；循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升；主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立。”
生态文明建设，要求我们用“绿色正义”评价一切，要按照“绿色正义”原则培育新的“生态安全文化”，倡导与践行“绿色政治”、“绿色经济”和“绿色生活”。生态安全作为全公共产品，是人类根本利益所在，是全球治理的题中之议，是“生态家园”中体现权利、约定、认同、责任、义务共享关系的“世界社会”的基本价值追求。中国的发展离不开与全球生态环境治理的关系。
突发性、复合型灾害的频发，公共危机的常态化已是一个全球性命题，也成为各级政府一个无法回避的考题。“越来越多的破坏力量被释放出来，即使人类的想象力也为之不知所措”，最大限度地降低各类悲剧发生的可能性和有效应对各类灾害，是任何社会要面对的首要问题，也是任何政府要面对的首要任务。历史将会证明：拥有有效预警危机、应对危机、控制危机、优化危机的政府是“好政府”。 按照科学发展观的要求，我们仍然任重而道远。
（余潇枫 浙江大学非传统安全与和平发展研究中心主任，浙江大学公共管理学院教授、博士生导师；李佳 浙江大学公共管理学院政府管理系博士生。） ■
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