大部制：期待与现实有落差

杜钢建，汕头大学法学院院长，曾参与设计2003年深圳“行政三分”的改革方案。

毛寿龙，中国人民大学公共政策研究院教授。

郭巍青，中山大学政治与公共事务管理学院教授。

　　大部制：期待与现实有落差

　　编者按：改革开放30年来第六次国务院机构改革的方案终于在3月11日揭晓。此前媒体根据传言做了五花八门的解读，但有一个共同的所指，却是空前的一致，那就是对于“大部制”与“行政三分”的期望。但方案体现的改革力度显然小于预期，大农业部、大文化部、大金融部等均未提及，而决策、执行、监督三权制衡的思路也没有在新机构中清晰体现。

联系到此前精简-膨胀、再精简-再膨胀的机构改革怪圈，这次改革会不会重蹈覆辙？在政治改革滞后的制约下，行政层面的机构调整又可以走多远？中国的体制改革，离真正实现权力制衡、建设服务型政府还有多长的路要走？这些问题显然不能回避，为此，我们采访了杜钢建、毛寿龙与郭巍青三位在公共管理领域素有研究的学者。

　　南都周刊：记者 彭晓芸 实习生 古松柏 李想

　　对改革方案的评价

　　南都周刊：改革开放30年来第六次机构改革的方案公布了，怎么评价，和你们的预期差别大吗？

　　杜钢建：从具体方案来说还是比较合理的。我认为有这样几个亮点：一是把食品药品监管局划归为卫生部，符合世界卫生组织的要求，世界卫生组织讨论食品药品安全问题的时候都是各国的卫生部长参与的。

　　二是环保局上升为环保部，表明中央对环保问题的重视。原来环保局不属于国务院的组成部门，就不能参与国务院的一些重大组成部门的会议。如果不能参加这些会议，那么环保政策也只能是呼吁而已，决策执行就欠缺力度，上升到环保部，就意味着进入决策圈，那么今后经济建设、城市建设等方面都可以从环保角度进行讨论。

　　三是工业和信息化部整合了国家烟草专卖局、国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化工作办公室这四个单位。这一举措符合中国工业信息化的发展。

　　这些都是大部制的雏形，对大部制的推动起到重要作用。

　　毛寿龙：和预期当中的还是有些差别，比如没有成立能源部，而成立了环境保护部，我认为前者更加有必要，环境保护实际上有环保局就可以了。

　　南都周刊：总体而言，这次改革方案重点在于机构的调整，力图避免政府职能交叉、政出多门、多头管理。但是似乎没有体现坊间热议的三权制衡的内容？

　　杜钢建：是的，改革原本有对“决策、执行、监督”三者进行分立的意图，但目前的方案看不出来有对“三权”进行厘清、分立归属的专门内容，因此人们容易怀疑这是不是仅仅是简单地把职能相近、业务雷同的部门合并或拆减。究竟该如何对决策权、执行权、监督权在大部委中进行合理配置？这就需要有一个相应的制度来配备，就是审议制。只有把大部制、三分制、审议制三合一地来推动，大部制的初衷才有可能实现。

　　南都周刊：有人期望“大部制”改革成为加快推动政治体制改革的契机，但也有评论者认为这是一厢情愿，认为“大部制”只是公共行政机制的改革，尚未触及政治体制改革的根本。

　　毛寿龙：行政改革有其自身的价值，政治改革有政治改革的逻辑。不要扯到一起去，将行政改革政治化、行政改革民主化、行政改革任何化，这种字面的纠缠并没有什么重要的意义。期望“大部制”改革成为加快推动政治体制改革的契机是可以理解的，但不能拿行政改革说事，我觉得行政改革有其自身的价值。譬如市场经济改革初期，很多人说市场经济改革没有用，但是我们现在市场经济不是搞得挺好的？政治体制改革固然重要，但不能说别的不重要。

　　郭巍青：在这个问题上我有一些不同看法。我们的体制改革最大的一个问题，就是不从理论上和实践上认真界定权力的性质和应有的架构，把一切问题都转化为行政机构的问题。立法、重大决策以及监督，还有政策评估，这些要在政治体制的更大的平台上去解决。我们非要把它们全部压在一个行政机构里去承担，我觉得这第一在逻辑上说不通，第二真要这样做的话，会产生很多复杂问题。比如，真有一个行政机构内的决策机构的话，可以要求它的官员为政策失败承担责任吗？所以，无论从深圳的试验来看，还是从现在的大部制来看，我不太相信它能承担得起为政治改革开路的功能。这次改革如果没有从权力结构的深层次来进行回应的话，那么就没有理由让人们相信改革是会成功的。很大程度上是可能不成功。我们凭什么理由相信这不是又一次折腾呢？

中国与其他国家政府部门对比图

　　深圳“行政三分”试验的教训

　　南都周刊：说起深圳的经验，当年那场“行政三分”的改革试验最终却流产了，在各部门讨价还价之后，改革方案中确立的决策机构从3个变为12个，再到15个，最终的方案是21个，已经偏离“行政三分”的初衷。5年后的今天，怎么保障类似的改革不会重蹈覆辙？导致改革失败的那些制约因素是否仍然存在？

　　杜钢建：失败主要是反对的意见多，涉及的利益多，领导反对声音大，媒体声音当时也误导，内外的压力，导致该方案基本上流产。但是大部制的改革方案还是在逐步推动的，而且取得一定的进展，现在的大部制改革很多在深圳都有雏形。第一个大交通部就是参照深圳的交通局改革雏形进行改革的。陆空一体管理模式就是在深圳最早实现的，这对大交通部的改革有很大的影响。还有深圳的工业内贸和外贸都集中在贸工局，我们工业部门的调整也是根据这个思路在进行改革。国家烟草专卖局、国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化工作办公室这四个单位合并为工业信息化部也是深圳最先走出的路子。

　　南都周刊：但这次铁道部没有纳入交通运输部，是什么原因？

　　毛寿龙：这主要是铁道部自身的问题还比较多，现在仍然必须保留，进一步改革调整，因此时机还不成熟。西方国家确实是大交通，海陆空全包，那是他们的运行机制已经比较完善了，我们目前还达不到。

　　南都周刊：在改革过程中涉及的利益重新分配问题是不是也是导致改革推进不够顺畅的原因？

　　郭巍青：是有各种利益的博弈和平衡过程。反映了我们不再从政府权力和规范职能上下大功夫的话，行政机构内部的利益冲突问题要解决是比较困难的。比如政府里面很普遍的现象：上级部门从下级部门所谓借调各种人力到各部门去工作，上级政府不够编制，从下级借调很多人，这样造成下级政府抽空。下级又再临时往下借。比如警察不够就增加协管员。这就表明政府要管的事情和职责太多，精简机构减不掉。而且在不够编制的情况下，总是会让临时人员一直保留着，等到有机会就进入公务员体系。可以说，政府依然是非常照顾各个部门的利益的，这样改革起来，就非常难，总是反复。

　　改革之后为何总有反弹？

　　南都周刊：改革开放以来，30年间中国前后进行了五次政改，精简再膨胀的阴影挥之不去。有的评论者认为这五次改革都是失败的。该怎么评价过去的这几次政府改革？

　　毛寿龙：应该说，每次改革之后都有一次回潮，但这不能说是改革失败，总体还是上升的。1982年的机构改革之后又膨胀了，这是因为没有实现政府职能转变，没有充分利用市场经济，政府的事政府做，社会的事、经济的事也是政府做了。1987年决定着重转变政府职能，但是当时不知道政府职能转变该怎么办。1992年邓小平南巡讲话才真正提出来“要搞改革开放，一定要建设社会主义市场经济”，提出“步子要更快一点，发展速度更高一点”，这个背景主要是给市场经济一个启动，当时也做了精简机构的工作，但当时条件不成熟，市场经济刚刚开始，不可能把国营企业和管经济的部门都撤了。

　　郭巍青：前后五次政改，我觉得从精简机构和转变政府职能这两个目标来衡量的话是不成功的。精简的再次膨胀，政府的职能，决策也好，管理也好，实际上还是政府的权力非常之大，我认为从没有达到这两个目标。我觉得这次大部制改革，没有对前面五次政改做出明确的总结和评价。现在是对前五次尚未解决的问题进一步深化改革呢，还是另起炉灶，从头再来？

　　南都周刊：在机构改革试验中，撤并部门的方案一经披露，往往遭遇阻力，为什么不能事先采取公开讨论、论证的方式？

　　毛寿龙：怕事情就黄了。实际上还是宏观的动力不足，微观的张力太强，要避免有利益嫌疑的人参与方案。这实际上也跟我们政治体制改革有一定的关系，这是一个行政过程，而不是一个政治过程。如果方案提前公布，大家都找后门，这不就黄了？现在不公布，不让你找，让你找不到。等到方案公布了，木已成舟。这也是目前不得已的办法。还有个问题可能就是民主的科学决策运作得不够。虽然进行过大范围的征询意见，但最好还是能够公开出来。就目前而言还是比较难放开，但以后会放开的。

　　郭巍青：这表明这种类型的机构改革，还是回到以前老毛病上面，自下而上的来自政府机构、官员的改革动力实际上是没有的，机构改革如果没有内在的动力配合的话，真的是一个很大的问题。那么就外部动力来说，公众怎么认识政府机构的运行，以及他们希望政府怎么改革，也还是模糊不清的。因为公众焦点只是集中在反腐败、效率低下上。对一个合理的行政机构，包括人大和政府的关系，没有一个很明确的改革思路和动向。目标和手段是矛盾的。目标是民主、公开的，手段本身就是秘密、不公开的。我主张任何一个改革应当符合社会的利益，符合改革者的利益，一些大原则是可以拿出来讨论的。

　　中国的问题就在于一切问题都集中在行政机构内部，包括改革都要行政机构做出一套方案，这是一个逻辑上的悖论，就是说任何一个改革方案，特别是政府制度改革方案，就是各级政府自己去实行改革，各级政府怎样把自己的权力和利益弄掉，我觉得这是个太大的矛盾。因此各级政府当然要考虑改革对其本身的利益影响有多大，所以要先忙着安抚下面的人确保不会分流。

　　改革离目标还有多远？

　　南都周刊：现阶段能够在行政改革的基础上，对可能出现的部门大、权力也过于集中进行一些制约吗？

　　郭巍青：我认为如要使决策、执行、监督有所分开，政府应该学会向下分权，这里特别指的是，鼓励更多各种类型的社会组织的发展，赋权于它们，形成政府与社会力量之间的合作模式。政府机构不能过度膨胀，承担过多的职能，也不能单靠雇员制或“借调”之类的办法来维持，出路应该在于扶持社会力量的发展。我觉得应该将它提到议事日程来。比如说环境问题，成立环保部，它就是所谓进入决策圈了，它在宏观的决策和规划中加强了权力也是必要的。但怎么防止它以后部门权力过大失去监督呢？怎么防止别的部门也竞相争夺权力呢？恐怕出路还在于更多地依靠社会组织和公民的环保运动。

　　南都周刊：中国的改革，真正实现权力制衡、建设服务型政府，还要走多长的路？

　　杜钢建：八十年代以机构改革为主，九十年代以行政体制改革为主，加入WTO后以转变政府职能为主。机构改革，行政体制改革，转变政府职能，“三合一”在2003年改革中实现。2008年的大部制和行政三分制，还缺少审议制。在今后的十到十五年，这个“三合一”也还有个发展过程。现在出现大部制，过五年后出现三分制，再过十到十五年后，就会出现审议制。审议制来得越早，三合一的过程就越短，对社会的发展也越有利。

　　郭巍青：必须促进国家、社会与市场的三元分割，使国家的权力归于国家，社会的权利归于社会，市场公平运作，公民有序自治。改革要看是否有利于促进上述局面的形成，否则再怎么改革，也还是一个权力高度集中的全能型政府，无法实现向“服务型政府”的转变。，纳税人的钱就不是用在一个合适的地方。同时最怕的效果是政府的效率又没有提高，因为在三分的状态下——它是在行政体系内部进行的话，那么按常规来说，行政效率是有所抵消和损失的。如果我们在大的分权结构下，没有完全理顺，内部又搞出所谓的三分，就可能既不能解决权力的监督和约束的问题，在实际运行当中，还会造成更多的扯皮，抵消它的效率。

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