国内外巡视监察制度之借鉴

　　在距今4000余年前，传说中的古代天子尧舜，为了勤政爱民，每过五年都要率领百官和侍从们去巡狩四方，考察地方诸侯的政绩和公德，这就是天子巡狩制。就据《尚书·尧典》记载，从舜的时候起“五载一巡狩”，且巡狩时间的安排是相对固定的。巡狩制是后世巡视制度的渊源。所以说，巡视制度出现的最初作用，是为了维护部族间的秩序，方便天子了解诸侯治理政务的情况。此后，夏、商、周三代均循此制，只是天子巡狩的时间各不相同。同时，夏商周时还设有称之为“方伯”的官吏，“受命于王”，对称臣纳贡的异姓诸侯和分封的同姓诸侯进行监察。到了封建社会的战国时期，又有了“巡行”、巡县制度，国君、相国、郡守都可以巡视地方。秦始皇统一六国后，改以前的“方伯”巡视为中央派人巡视和郡级定人巡视，从中央到地方组成了一个较为严密的独立巡视系统，以加强中央集权的封建专制统治。

　　汉朝出现了古代巡视制度中最主要的形式，即中央监察机构分区巡视地方之制。汉武帝时，郡和王国同为地方最高行政区划，郡直隶中央，王国由分封的诸侯王统治。野心诸侯王往往勾结地方豪强，兴风作浪，图谋不轨。汉武帝深知“吏治”的重要，于是一面大规模选用执法者担任地方主要官员，一面创立中央监察机构分区巡视制度，即刺史巡视制度，用制度监督、管理地方主要官员。汉武帝把全国划分为十三部，每部设立一名刺史，共十三名刺史。刺史的工作方法是“乘传周流”(“传”指公家驿站的马车；“周流”意为到处巡视)。刺史的职责被武帝钦定为《六条问事》。刺史定期巡察所辖的郡国，称为“行部”，监察郡守、国相、诸王不法行为。同时，汉代还有督邮察县制度，就是在郡级地方政府中增设督邮一职，采取巡部的方式，掌管县内官吏的监察。刺史巡视制度运行约百年后，到成帝绥和元年（公元前8年）改刺史为州牧，年俸增为二千石。到东汉灵帝时其地位已居郡守之上，掌一州军政大权。

　　魏晋南北朝时期，御史台成为独立的监察机关。各国的中央政府不定期地派遣御史巡察地方，对地方官吏进行监察，并给御史以风闻言事的权力。

　　隋唐以后，刺史之官仍存，但职权已变。然而，中央监察地方的巡视制度不仅未废，而且日益强化，只是机构和官职名称不同罢了。如唐朝设巡察使，明清设巡按御史等等。唐初，对地方州县的监察是随时随事派遣，后来则由中央监察机构御史察院的监察御史以“六条”巡察州县，遇有非法行为，即予以纠查。到了中宗神龙二年又明确设置了一种经常性的地方巡回监察制度——十道巡按制度。巡按使由左右台及内外五品以上官员二十人担任，任期一年，并制定新的六条，依此纠察州县。以后改为采访处置使、观察处置使，代表中央巡察州县。

　　明朝都察院由御史台改名而来，负责监察全国官吏，评论政务，规谏皇帝。全国划十三个监察区，各设监察御史一人，合称十三道监察御史，是汉代十三部刺史制度的翻版。清朝都察院沿袭明制，设十五道监察御史，比较精简。

　　由此可见，中国古代巡视制度的发展经历了漫长的历史过程，萌芽于原始社会，形成于汉代，完备于盛唐，强化于明清，历代相沿，久盛不衰，一直是统治阶级强化其统治地位的有效监察手段。

　　国外的议会监察专员制度

　　虽然巡视制度最早出现于中国，也形成了独具特色的体系，但在国外也有类似的制度可以与之媲美。

　　1809年,瑞典议会认为由司法总监对行政官员进行的监察并没有充分保障公民的权利,需要建立一项独立于政府的,监督行政官员履行职责的制度。这样,监督各级官员活动的职责由议会选举的1名监察专员担任,该监察专员根据议会发布给他的指令,监督法官与政府官员是否遵守法律,并按照法律的正当程序,对在履行职责过程中采用暴力、基于个人私利或其他原因违法或未履行与其职务相关职责者进行追诉。从此瑞典创立了世界上最早的国外的议会专职监察专员制度。

　　1918年，芬兰建立议会监察专员制度。芬兰各政府机构都设有审查官。虽然该职位不是很高，但行政首长在决策过程中，如果出现疑问或失误，审查官可以对该决策提出质疑，并进行独立调查。一位部长可以不顾审查官的异议而通过某项决策或制定某项规定，但没有审查官的签署，该决策不受法律保护。此外，芬兰还建立了司法监督制度。芬兰司法总监和议会督察员是芬兰政府机关中的最高监察官，他们根据宪法监督各机关及官员是否遵守法律、履行职责。这两种监察官一般由著名法学家担任，每年都要到全国各地巡视，倾听公民意见，接受和审理普通公民对官员和公务员的举报。任何芬兰公民都能自由地检举和揭发。

　　另外，丹麦、新西兰、英国、南非、泰国、阿根廷、中国香港等地也都建立了类似的监督体系。

　　通过对中外巡视监察制度的了解，我们可以得知：尽管存在社会性质、国家结构、基本国情等方面的差异，表现形式也不尽相同，但是中国古代的巡视制度和国外的监察制度都发挥了同样的作用，即对中央及地方的行政机关及其工作人员、军事部门、司法部门等进行了有效的监督,较好地解决了“知情的监督不了,有权监督的不知情”的监督失控现象。这与《中国共产党党内监督条例（试行）》中强调巡视制度的完善和推行的目的是一致的。

　　借鉴古今中外宝贵经验完善巡视制度

　　为了更好的完善中央巡视制度，全面推进中央巡视制度的实施，我们需要借鉴中国古代巡视制度和国外监察制度的宝贵经验，根据党内监督的现实需要，着眼于解决党内监督存在的突出问题。主要需要注意以下四点：

　　完善中央巡视制度的具体规定。包括：巡视人员的选拔、任命、任期、巡视时间、职权，巡视机构的组织、归属等等。同时，巡视组应具有流动性。如宋代规定，监司要在一年(或二年)内巡遍所辖地区，规定出巡时的随从人员以及出巡时在地方上的逗留时间，“无公事不得住过三日”。违反出巡制的监司官要受到处罚。这样的规定有利于保证巡视队伍本身的廉洁性，避免其受到腐蚀。

　　需订立完备的监察法规。把巡视制度上升至法律法规的层面，有利于巡视工作的开展。例如，汉代的《刺史六条问事》、隋代的《刺史巡察六条》，两个六条成为自汉以来历代刺史和中央派到地方进行巡察的监察官员必须遵循的原则。唐代《巡察六条》比汉六条、隋六条的范围还要广泛。明代则进一步完善了出巡法规，先后制定有《出巡相见礼仪》、《奏请差点》、《巡历事例》和御史回道考察法规，划定了监察范围。这些做法既是对出巡官员职责的明确也是对出巡官员的约束。

　　注重对巡视官员权限的设置。中国古代监察制度有一个很重要的特点，就是“人众、秩卑、权重、职广、位显”。所谓“人众”，不仅是指监察官员在政府机构编制中占有相当比例，而且兼负监察职责的官员往往更多。所谓“秩卑”，指监察官员品级较低。明代的监察御史秩正七品，同地方的芝麻县官，给事中则仅仅只有从七品；“权重”则是说监察部门的权限较大，并具有相对的独立性；“职广”则是说监察的职责、对象、范围十分广泛；而“位显”是指监察官员的地位显要。“人众、秩卑、权重、职广、位显”的好处是保证监察官员能够无所顾忌，不畏权贵，独立行使监察、惩处大权。

　　注重对巡视官员的考核和奖惩。如西汉对官吏考核分为两大系统：一是纵向的，中央考核郡、国，郡、国考核县，县考核乡、里、亭，这是上下级的层层负责制的考核，称为“上计”制度；二是横向的，是中央各部门，地方的郡、国、县的长官对所属僚佐的部门负责制的考核。而考核伴随的就是奖惩。如明代考满法规定：称职者升，平常者复职，不称职者罢。“考察”后的处置是：贪、酷者削职为民，情节严重者依法惩办；疲软、不谨者免职，但可以保留官员身份，“冠带闲住”；老、病者致仕；浮躁、才力不及者降职使用，或保留品级调闲散部门任职。这样做有利于改善吏治、改善政治，对惩治贪污、惰政等腐败现象无疑了产生了积极效应。

　　总之，巡视制度的完善和发展是一个任重而道远的工程，我们必须借鉴国内外优秀经验，立足于我国实际，争取建立长期稳定的巡视制度，使巡视制度切实可行。（王明高作者为《中国惩治和预防腐败重大对策研究》课题组组长） (来源：人民论坛)